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HAINAN FINANCE襊 金 融 实 务
从国外政府采购经验看我国政府采购 的瓶颈和发展路径
金 武，林 松，朱振聪，祖 融
（中国人民银行海口中心支行，海南 海口 570105）
摘 要：本文分析了我国政府采购的发展历程、现状与问题，并在研究总结国外政府采购制度与政策发展经验的
基础上，探讨完善我国采购制度的路径与策略。
（二）管理程序存在漏洞 第一，采购过程不透明。 在采购过程中，由于一些地 方政府出于地方保护意识，通过封锁采购信息、垄断或者 规定供应商的来源来排斥异地供应商。 这种程序上的不 透明,潜在着暗箱操作的风险。 第二，采购方式钻空子。 根 据 2006—2010 年国家政府采购中心数据显示，在实际工 作中，最节约成本的是集中采购方式，五年的平均资金节 约率为 14.1%； 其次是节约率只在 3%至 5%之间的分散 采购方式。 但是在实际工作中， 仍然有些地方政府实行 行业垄断、地区垄断，逃避政府集中采购，原因就在于《政 府采购法》 规定的空子：“采购人采购未纳入集中采购目 录的政府采购项目,可以自主实施分散采购”。
相适应。 3.第三方认证的网上投标。 招标公告和招标文件在
互联网上刊登，供应商的投标文件也可以加密后通过互 联网传递。 对网上投标，法国实行第三方企业认证的机 制，由第三方递交认定书，确认投标商投标的真实性。 无 纸化操作，缩短了企业递交投标书的期限，网上发布公 告更广泛地鼓励竞争，而在网上电子拍卖，大大降低了 竞争成本，因此无纸化操作使政府采购更趋公平。
一、我国政府采购存在的问题 我国政府采购在加强制度建设、规范采购行为、提高 资金使用效益、维护国家和社会公益等方面取得显著成 效。 但是与国外相比仍存在较大差距， 还无法达到我国 政府采购的总体目标。 （一）法律法规不完善 由于我国政府采购法律体系的基本制度不够完善， 突出表现在政府采购合同双方权利义务的不对等等两 个方面：第一，《政府采购法》在对采购人和供应商的权利 义务规定上不平等。例如：缺乏“供应商要求采购人付款” 的主要权利，也没有对采购人的支付合同价款的时间和 方式做出明确的规定，没有从法律上维护供应商的利益。
关键词：政府采购；问题；路径
中 图 分 类 号 ：F832.4
文献标识码：A 文章编号:1003－9031(2012)01－0071－04 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.01.19
2002 年 6 月 29 日，全国人大正式通过了《中华人民 共和国 政府采购法》（以下简 称 《政 府 采 购 法 》），同 年 10 月国务院办公厅印发《中央国家机关全面推行政府采购 制度的实施方案》，这标志着我国政府采购规范体系正式 形成。 目前，我国政府采购法律制度框架基本形成,采购 规模不断增大,采购引入市场竞争体制，采购信息公开透 明，管理监督工作不断加强的局面。
2.支持中小企业的采购政策。 在保证公平竞争的前提 下，韩国对中小企业并不是走直接支持的路线，而是鼓励 他们协作， 以共同承包的形式参与到国家的大型或特大 型工程项目建设。 此外，为了保障中小企业在投标中不被 大型企业排挤， 韩国采取合同的授予标准主要基于投标 者的技术能力，而不是大企业具优势的投标价格。
道。 地方政府可以尝试以政府采购为桥梁连接中小企业 和银行，依托政府采购提供融资担保。 在政府中标的供 应商可以依托中标通知书获得贷款，完成项目之后以回 款偿还本息。
四、我国政府采购发展路径 （一）推进政府采购法制建设 在认真贯彻实施《政府采购法》以及各省结合实际出 台 的 相 应 的 办 法 的 前 提 下 ，制 定 一 个 《 补 充 规 定 》， 其 内 容主要有：首先，重点明确采购当事人的职责，将采购文 件、信息公告和采购合同格式以及产品验收等环节的具 体标准和程序要求都标准化。 其次，调整相应的责任承 担，强化采购人的法定义务，补充供应商的权利，尤其是 要明确采购人单方行使变更、中止或终止合同权利的适 用条件，规定采购人对于供应商履约的如采购人的付款 期限、方式等付款条件，以此维护供应商的合法权利。 （二）构建完善的政府采购监管体系 1.对于政府采购中心本身，建议由人大代表、政协 委 员和各单位的纪检、 审计机构选派人员作为政府监督 员，参与政府采购各个环节的监督。 2.对 于 社 会 上 的 采 购 代 理 机 构 ，建 立 可 量 化 的 考 核 体 系，定期或不定期的检查，考评包括社会各界投诉举报 情况。 考核一次不合格的代理机构给予机会整改，整改 后第二年再不合格禁止参加竞争，并禁止其在一年以内 参与任何有关政府采购的代理机构竞争。 3.在 监 管 采 购 流 程 方 面 ，借 鉴 美 国 的 “采 购 合 同 官 制 度”。 对每个政府采购事项设立首席合同官和专属合同 官，供应商可以知道具体是谁及其在政府采购过程中的 具体作用，达到缩小监督的范围，明确监督对象、具体监 督内容的目的。 （三）采用电子反向拍卖技术，提高政府采购透明度 美 国 Meakem 在 1993 年 最 早 提 出 电 子 反 向 拍 卖 （Electronic Reverse Auction，简称 ERA）。 电子反 向拍卖 是一种采购单位和一些供应商之间的网上实时动态拍 卖，供应商通过在规定的时间期限内不断提交价格更低 的投标而相互开展竞争以赢得政府采购合同的采购方 式。 电子反向拍卖作为电子采购中的一种方式,与传统招 标采购相比较，优势非常明显。 传统的采购流程需花费 大量的人力物力，时间跨度大。 其次，传统招标只是对各 供应商的报价进行比较，却无竞价过程，每个供应商在 制作标书时，报价都会有所保留，即使最低一家的报价, 也仍然有一定的降价空间，结果并不能从真正意义上获 得最优价格。 再次，传统的招标因受地域、供应商资料等
（四）缺乏有效的绩效考核 目前，对政府采购行为的效益性，还没有一套完整 的、量化的绩效考核方法，从而无法得知政府采购行为 是否在资金节约方面，资金的有效使用方面，采购成果 的满意度等方面达到要求。 二、国外政府采购经验借鉴 《政 府 采 购 协 议 》（GPA）是 世 界 贸 易 组 织 （WTO） 的 一 项诸边协议， 目标是促进成员方开放政府采购市场，扩 大国际贸易。 GPA 由 WTO 成员自愿签署。 GPA 成员国的 政府采购在其制度、法律法规、方式和程序等方面都已 趋于完善， 在很多方面有值得我国政府借鉴的地方，从 中寻找中国政府采购走出瓶颈的路径[1]。 2007 年，中国第 一次提交了加入协议申请书，至今仍在为成为《政府采 购协议》的成员国而努力。 （一）欧盟— ——以法国为例 加入 GPA 的欧盟成员国在政府采购时 ， 非 常 注 重 “透明”原则，规定其在进行采购时，如果项目在规定的 限额以上， 要在欧盟各成员国的官方媒体上进行公告； 如果采购项目是世贸组织的《政府采购协议》规定的项 目，在公告中必须注明，要广泛告知供应商，让竞争机制 充分体现。 现以法国为例看欧盟国家的政府采购经验。 1.描述性的采购目录。 采购人在发布公告时，法国在 描述采购标的时必须参照使用目录代码，即《通用政府 采购词汇目录》（Common Procurement Vocabulary，CPV）。 CPV 是对采购物进行的数字代码描述，如消费电子类产 品主要属于 31000000-6（机器、设备和电子消费品）。 目 的是为了信息的透明和公开，消除各成员国间的语言障 碍。 我国虽然也有《采购目录》，但是实质上是对政府采 购范围的规定。 CPV 只是用数字代码的方式对采购物进 行 描 述 ，在 实 际 操 作 中 不 会 对 采 购 物 品 进 行 限 制 [2]。 2.信息含量丰富的采购指南。 为了降低办公成本，法 国经济部出台了分门别类、有针对性的采购指南。 例如， 就消费电子中的计算机产品， 指南介绍了计算机的功 用、须知和配件等，指出计算机产品要和所在办公环境
收 稿 日 期 ：2011－09－01 作者简介：金 武（1961-），男，广东汕头人，现供职于中国人民银行海口中心支行；
林 松（1968-），男，海南文昌人，现供职于中国人民银行海口中心支行； 朱 振 聪 （1968-）， 男 ， 海 南 儋 州 人 ， 现 供 职 于 中 国 人 民 银 行 海 口 中 心 支 行 ； 祖 融（1987-），女，河南驻马店人，现供职于中国人民银行海口中心支行。
总的来看，法国代码式的采购目录、有针对性的采 购指南和通过第三方认证完成网上投标的方式赋予了 法国政府采购“国际化、信息透明化、充分市场化”的三 个特点，它允许世界各国的企业参与进来，公开竞争，并 交给市场来决定输赢。
（二）美国 政府采购在美国已经有 200 多年的历史， 美国的政 府采购不仅保护政府和供应商的权利，尤其保护供应商 的利益。 1.帮助联邦政府实现社会经济目标。 首先体现在购买 美国国货上。 美国国会于 1933 年颁布了《购买美国产品 法 》，要 求 美 国 联 邦 政 府 采 购 要 购 买 美 国 产 品 ， 并 明 确 原 产地规美元以下的政府采购合同，要优先考虑中小企业，通过价 格优惠方式对中小企业给予照顾。 中型企业的价格优惠 幅度是 6%，小型企业是 12%。 再次，对特殊产业进行特别 保护，禁止对美国不友好国家的产品进入美国市场。 2.灵活的采购方式。 第一是简化方式。 适用于 10 万 美元以下的采购项目，具体形式有政府信用卡、订单及 采购协议。 无论何种形式，对于 2500 美元以下的小额采 购，不管向任何公司采购，均无须考虑竞争和价格问题。 对于 2500 美元至 10 万美元之间的采购项目， 必须以最 大程度的竞争向小企业采购。 第二是密封投标方式。 即 公开招标采购方式。 适用于采购单位需要清楚、准确和 全面表述采购需求的项目。 评标标准主要是价格以及与 价格有关的因素。 第三是谈判采购方式。 包括竞争性谈 判和非竞争性谈判。 竞争性谈判适用于征求建议书或评 标标准包括价格因素和非价格因素的采购项目。 美国政府采购中偏向国货和中小企业的采购政策 有助于美国实现社会经济目标，振兴国家经济，维系国 家支柱性产业，保护国家机密产业。 （三）韩国 作为亚洲四小龙的韩国，在执行政府采购时，侧重点 是保护本国利益，大力支持中小企业。