从“城市更新”到“城市复兴”：规划理念与国际经验罗翔郭云【摘要】新形势下，传统的关注中心城区物质空间、以改造项目为途径的城市更新理念正逐渐演化为包含更大空间尺度、更丰富内涵的城市复兴理念。

本文首先分析了当代城市衰败的主要原因，并辨析不同语境下，从城市更新到城市复兴的内涵差异，进而结合国际经验，提出城市复兴的主要模式和策略。

在此基础上，比较中国的城市复兴有别于西方国家的宏观背景与微观机制，并提出具体的应对建议。

【关键词】城市更新；城市复兴；理念；模式；策略自20世纪中叶以来，世界主要工业国家（欧美及日本）的社会经济环境发生了深刻的变化，伴随着从工业化时代向后工业化时代的迈进，快速发展的城市开始出现衰败萎缩的迹象。

1990年以后，大量东欧国家也出现了类似现象。

根据联合国人居署对发展中国家和地区1408座城市的分析表明，尽管快速或高速的城市增长仍然是发展中地区大多数国家的主要现象，但在1990-2000年间，143个样本城市存在人口数量下降的现象；该报告还表明，至2005年，全球每六个城市中就有一个城市在经历人口减少和衰退。

尽管我国正处于城市化的中期加速阶段，2011年城镇化率超过50%，并将于2020年达到57%；同时也要看到，人口向心集聚的同时也伴随着城市郊区化现象，中心城区后续发展乏力面临转型困境，老社区设施配套陈旧供需矛盾突出等。

有鉴于此，研究者提出：中国的城市规划师要未雨绸缪，不仅肩负“为了增长而规划”的职责，也准备好“为了萎缩的规划”，两者结合方能实现更健康的城市与区域发展。

本文将在梳理从“城市更新”到“城市复兴”的概念演化基础上，综述城市复兴的内涵、模式和国际实践经验，并以提出适应中国基本国情和城市化发展阶段的启示和借鉴。

1．理念演化：从“更新”到“复兴”1.1背景：城市衰败的主要原因（1）经济转型：去工业化20世纪中叶起，随着经济发展和产业转型，欧美国家进入后工业时代，传统制造业发展出现停滞，工业生产作为城市主要职能的地位下降，基本原料采集和初始制造加工向欠发达地区大规模转移，重工业厂房、港口码头和矿区逐渐被废弃。

由于城市中心制造业的衰败，城市中心区聚集大量失业人口，传统城市出现失业、投资外溢、贫富差距悬殊等社会问题；表现在城市景观上，城市生活设施不足、工业土地闲置、旧城中心建筑破败、公共空间建设与管理难以为继等。

（2）空间演进：郊区化加速城市衰退的另一个过程，是城市扩散导致的人口和就业岗位从现有城市地区向边缘郊区转移并且扩散到周边城镇。

同时，新的综合生产流程要求水平方向布置厂房并有充足的用地，老工业区及其多层式厂房不再适用，企业受用地扩展和基础设施不足的“推力”作用，搬迁到城市外围或更远的郊区。

此外，新兴的城市经济空间，如产业园区、大学城、生态城、主题公园等，也相应在郊区蔓延，与传统的城市中心形成强有力的竞争。

（3）人口变化：老龄化全球的生育率已从1965-1970年期间平均每名妇女生育5.0个子女下降到2005-2010年期间平均每名妇女生育2.6个子女。

当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会 (Aged Society)。

目前全世界进入老龄化社会的国家和地区已有77个，到2050年, 这一数字可能增长到165个，亚洲和欧洲是老龄化最快的地区。

经济能力较弱的老年人口，无力承担外迁的成本，往往困于衰退的地区，使这里成为贫困等社会问题的集中地区。

（4）环境因素：资源枯竭不少伴随矿产或森林资源开发而兴起的城市，由于可采资源日益减少，资源开采难度越来越大，生产成本直线上升, 产品市场萎缩, 工人大量失业，人口大量外迁。

另一方面，自20世纪50年代末起，由于以煤、钢为主单一经济结构受到新的经济发展形势和科技革命的冲击，工业内部结构发生了重大变动，制造业得到迅速发展，新兴工业部门相继崛起，逐步取代传统的工业部门，传统经济支柱，如冶金、煤炭和纺织业等，开始衰退。

（5）社会转型：社会主义变革在东欧和苏联社会主义国家的重工业城市的衰退不仅与工业经济相关，同时也受到社会体制转型的巨大影响。

在这些城市，从“福特式”向“后福特式”生产方式的转变，并非渐进过程，而是以“休克疗法”完成，大多数国有企业在私有化之后没有能够适应生存下来，导致大量的工厂关闭、工人失业。

本地和国际投资者往往青睐城市边缘或郊区，建立新的产业园区，而不是重建内城工业区。

（6）信息社会与气候变化的新挑战进入21世纪，城市衰退的新成因首先在于产业（特别是服务业）的优化与调整。

办公自动化、转移家庭办公、离岸办公、依靠移动电话和无线设备转移到办公室外空间工作等，都将减少传统办公楼的空间需求，大量空置的办公楼、商场和机场，成为新世纪的城市萎缩的标志。

全球生产过程将重新组织，生产基地重新布局。

同时，许多城市遭受灾害性气候的巨大损害，主要表现在缺乏饮用水、洪涝灾害、冻土解冻等。

1.2演化：不同语境的城市复兴有别于二战后为解决城市问题提出的“城市更新”（urban renewal）理念和“城市再生”（urban regeneration）理念，20世纪70年代，北美城市规划引入了“城市复兴”（urban renaissance）理念：“以综合和整合的视角并通过行动，引导对城市问题的分析，寻求转型地区的持续增长的条件，其中包括经济、形态、社会和环境等方面的内容”[7]，不仅强调城市复兴的目标，同时也指出城市复兴是一个持续的长期过程。

此后，城市复兴的概念不断地变化和丰富，策略和方式也呈现出多样化的特点。

目前，城市复兴已不仅仅适用于西方发达国家，也是所有处于转型时期的社会和经济共同的挑战，特别是由工业经济转向服务经济，是一种多维度、综合性的思想方法，对于解决城市问题，具有革命性的意义。

表1 从城市更新到城市复兴的理念演化资料来源：作者根据相关文献整理从表1的比较可以看出，城市复兴不再以物质空间为关注核心，或仅仅以项目导向为基础，缺乏全局的城市再开发，而是一种对城市建成区变化的干预行为：从部门组织看，这种干预行为包括公共部门、私有部门和社区组织；从参与力量看，是通过共同参与和团体协商达成解决问题的方法；从内涵实质看，城市复兴追求实现社会公平与公正。

因此我们可以认为城市复兴是一个动态过程，目标不仅仅是改善城市环境和市民生活、使城市充满生机，增强城市经济活力、改善环境质量，更重要的是，使城市更加具备社会和文化包容性，消灭贫困、减少犯罪，提供广泛的教育机会，创造可持续发展氛围等。

以英国为例，从20世纪90年代开始，开始倡导城市复兴政策，关注重点从局部项目转向城市整体；从物质改造转向经济发展、以及物质环境和生活质量的改善，并且积极调动城市居民参与。

尽管中心议题仍然是地区开发，但核心内容、终极目标和实现方式已发生变化，涉及就业住房、医疗卫生、市政交通、环境生态、社会治安等诸多方面。

1997 年，以布莱尔为首的英国工党竞选获胜之后，第一项新政就是展开社区发展计划（Community Program）：“城市复兴的重点在于社区，鼓励社区与邻里、地方、区域乃至国家各层面互动，共同行动探索社区未来发展之路。

希望城市成为经济动力之源，将其能量由核心向外辐射，不仅惠及城区居民，同时惠及周边区域，实现整体可持续发展。

”2．模式解析：城市复兴的途径2.1存量更新模式所谓存量更新模式，即运用城市更新的手段，包括旧城改造、环境整治、改善交通、园区整合、土地整理等，通过合理规划存量资源，达到促进城区功能优化的目标。

一般而言，在经历投资驱动和增量发展为主的阶段后，城市发展空间有限，土地价值的边际回报率递减，新增建设用地指标也受到政策刚性约束，以转型为发展思路，创新为发展动力，存量资源作为载体，兼顾多方利益，运用互动协商式规划方法，将有助于城区持续健康发展。

以上海浦东新区为例，先后编制完成的三轮城区总体规划，体现了不同的规划思想：开发初期第一轮总体规划，大胆突破上位规划对浦东地区的规模指标，规划用地由63km2扩大至200 km2，人口从90万人增加至200万人，是典型的增量规划；进入新世纪后的第二轮总体规划，在中心城区倡导“双增双减”（增绿地、增公共空间、减容量、减高度），同时郊区实现“三个集中”（土地向规模经营集中、工业向园区集中、农民居住向城镇集中），规划用地390 km2，人口规模350万人，是“增中有减、增存并举”的规划；外向型、多功能、现代化新城区基本建成后，面临“二次创业”的新形势，最新一轮总体规划修编着力于存量开发，现有工业向服务、贸易和研发转型，工业用地占建设用地的比例为17.2%（含产业办公所占的5.8%），远远低于国内大城市同类比重约为25%-30%的水平，已接近国际大都市同类比重3%-7%的水平。

图1 浦东新区土地使用规划图（1992年）图2 浦东新区土地使用规划图（2003年）2.2结构升级模式所谓结构升级模式，即保存城市核心产业（core industry），通过前期城市开发所积累的资金、技术和人才，或借助外部力量，建立特色产业集群，大量关联企业在一定空间内产生聚集效应，进而带来专业化生产，低运输成本，低交易费用，便捷沟通和集中配套等竞争优势，新型产业代表未来发展的方向，具有较长的生命周期，在延伸产业链的同时，实现产业的高级化，提高科技含量和附加值。

具有规模效应和前后向关联效应，能够产生辐射扩散功能，带动整个城市区域产业的发展。

这是国际上诸多产业结构较为单一的资源型城市走向复兴，成为科技型综合性大城市的典型路径。

如美国休斯敦，经历了20 世纪60 年代的石油开采业整体下滑，通过产业链延伸和拓展，带动机械电力、水泥钢铁、交通运输等行业发展，吸引国家宇航中心在此布局，为该地区聚集了1300多家高技术企业，城市性质发生根本改变。

又如法国东北部城市洛林，历史上以铁矿、煤矿资源丰富而著称，因资源、环境和技术条件的变化，逐渐关闭煤矿、炼钢厂和纺织厂等；根据国际市场需求，重点选择了激光电子、生物制药、环保机械和汽车制造等高新技术产业，产业转型取得了明显成效。

2.3多元融合模式城市复兴并非单一的模式，而是多种发展模式、多种城市空间的有机融合：发展初期往往表现为产业链的延伸，主导产业升级，城市功能完善；继而衍生出新兴产业，产业园区逐步向综合城区转型，并显现出城市化的优势，发挥城市型经济的乘数效应，从而带动整个城市区域经济发展。

在这种模式中，产业结构的调整往往与社区发育、公共中心建设、城市基础设施完善、棕地更新以及相关服务行业的发展紧密相关。

以美国匹兹堡为例，经历了20世纪70年代的严重衰退后，城市经济转型方向多元：鼓励中小企业的运营，发展电子计算机、生物工程和无线电通讯等新型经济，还得益于市政当局和工商界联合实施的建筑改建计划、减少煤烟法令和社区复兴计划，中产阶级重回内城，贫穷居民搬入廉价住房，城市复兴与环境改造、社会融合并行不悖。