作为世界上为数不多的自然灾害损失最为 严重的国家之一，中国７０％以上的大城 市、半数以上人口、７５％的工农业产值 ，分布在气象、地征、地质和海洋等灾害 严重的地区，灾害对社会经济发展的制约 影响非常严重。
问题的提出
为什么灾害在大都市或其他城
市里会频繁发生？ 为什么城市灾害危害会有如此 之大、损失会有如此之重？ 为什么在大灾面前，城市往往 表现出准备不足，或未建立科 学的灾害处置预案，或预案不 能有效实施？ 为什么井井有条的政府常态管 理，在紧急状态下往往表现出 缺失有序、缺乏有效、不够有 为什么灾害应急管理中，高层 领导靠前指挥反而影响有效指 挥？ 为什么在灾害处置过程中信息
5000多万人生活受到影响
2003年美国和加拿大部分地区当地时间8月 13日晚9时21及14日9时03分的夜间光亮强度
2005年卡特利娜飓风造成美国南部四州 死亡657人
亚洲的灰朦天气
• 灰酸朦雾厚度约达2英里 • 可能是造成每年千百呼吸道病人死亡的原因


国内外经验表明，随着经济社会快速发展，经济 密度持续增加，灾害造成的损失也可能要随之增 大。中国受到的自然灾害损失已位居世界第三。 2008年，我国自然灾害发生频率高、种类多、地 域广、强度大、损失重。台风、洪涝、旱灾、风 雹、滑坡和泥石流等各类灾害，特别是年初南方 部分地区低温雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震 两次巨灾，灾损程度、救灾难度历史罕见。约4.7 亿人（次）受灾，死亡和失踪88928人，因灾直 接经济损失1.17万亿元。
深圳市处置突发事件委员会 处置突发事件委员会指挥部
工作机构
安 全 管 理 委 员 会
三 防 指 挥 部
民 防 委 员 会
森 林 防 火 指 挥 部
海 上 搜 寻 救 护 分 中 心
部队民兵组 工程抢险组 医疗救护与卫生防疫组 后 勤 保障 与物 资供 应组 灾民安置与生活保障组
治安消防交通控制组 信息上报组
国内外应急管理模式
国 内
台湾结合地理信息系统（GIS）、遥感(RS)、全球定位系统 （GPS）和日益成熟的网络技术，建立一套整体性的防灾 救灾决策支持系统，该系统从灾害分为减灾、准备、响应、 恢复等四个子系统，分析集成了各阶段所需的决策支持需求， 运用模组化的概念规划其中的各项子系统，以组成完整的防 灾救灾决策支持系统。 建立了地理信息库、气象水文观测信息库、历史性灾害信息
往往得不到有效快速传递？
为什么大都市灾害测、报、防、
为什么井井有条的政府常态管 理，在紧急状态下往往表现出
如何在灾害应急指挥中高效组织使用 学的灾害处置预案，或预案不 抗、救、援的脱节现象如此严 能有效实施？ 政府资源和社会资源重？
缺失有序、缺乏有效、不够有 为什么新闻媒体在灾害应急处 如何在上海率先建立与都市化相适应 力的状况？ 的灾害应急管理体系置中的积极作用往往被忽视？ 在紧急状况下往往表现出缺乏 整合、严重分散的现象？ 灾投入的吝啬如此悬殊？
紧急管理局、州、地方局 职能：执行联邦计划，负责联邦
联邦23个部、院、局等机构 责任：负责或协助有关紧急支援工 作。
州和地方政府 责任：负责地域性小地震 、灾害事件、灾害前后计 划、建设标准与建设的管
对州的反应，支援协调工作，处
理有关救灾事宜，救灾现场办公 室办公。
理
国内外应急管理模式
日本应急管理模式
衔接的分级管理、指挥体系，实现灾害应
急处置属地化。 以防为主，预防与救助相结合，重视灾害
防范和保障体系建设，实现防范系统化和
保障统筹化。
城市应急管理体系构建
创 新
观念创新，激活发展潜力 体制创新，增强发展动力 机制创新，赢得发展活力 管理创新，集聚发展合力
城市应急管理体系构建
灾害应急管理体系
城市应急管理体系构想
通过DESCP管理体系的构建，实 现灾害事故应急管理的领导一元化、 决策科学化、指挥智能化、保障统筹
DESCP 理体系目标，将灾害事故对生命安全、
社会财富和社会稳定造成的危害降到 最低限度，增强都市减灾综合管理能 力和抗风险能力，确保都市经济和社 会的可持续发展。
往往得不到有效快速传递？
为什么大都市灾害测、报、防、 抗、救、援的脱节现象如此严 重？
为什么在面对灾损的慷慨与防
灾投入的吝啬如此悬殊？ 为什么新闻媒体在灾害应急处 置中的积极作用往往被忽视？
力的状况？
为什么总量充沛的政府资源， 在紧急状况下往往表现出缺乏 整合、严重分散的现象？
问题的提出
城市应急管理体系研究
孙建平 博士
2012年5月13日
思想先进是本质上的先进 观念落后是根本上的落后


人类进入工业社会时代 农业活动比重下降、非农业活动的比重上升 乡村人口比重降低，城镇人口比重稳步上升 居民点物质面貌和人们的生活方式逐渐向城镇性 质转化

城市化水平以城镇的人口占总人口的比例显示
现场指挥部
宣传报道组
各区、各职能部门
各指挥组
国内外应急管理模式
国 内
开始进入大都市灾害应急管理宏观管
理理论思考阶段； 大都市灾害应急管理基本处于单灾种 应急组织运行状态； 灾害应急管理组织体系尚未形成强势 综合管理部门 ； 立法、工程性防御、救灾队伍建设等 灾害应急保障措施尚未跟上都市化发 展需要； 政府与社会关于防灾减灾总体认识亟 待提高。
指挥者，发生重大突发事故（事件）处理工作。
市政府办公厅负责承接全市重大突发事故（事件）的报告， 协调事故（事件）有关的地区、部门和单位，落实市政 府领导同志关于处理事故（事件）的指示。
市政府各工作部门是处理全市重大突发事故（事件）的职
能部门，应当根据总工作预案制定各自部门处理重大突 发事故（事件）的工作预案。 各区、县人民政府可以参照市政府工作预案制定本地区处 理重大突发事故（事件）的工作预案，并负责协调或参 与处理发生在本行政区域内的重大突发事故（事件）。
目
录
问题的提出 国内外应急管理模式 城市应急管理体系 应急保障 应急指挥 应急防范 上海应急管理创新实践 结论与展望
城市应急管理体系构想
灾害应急保障体系 Disaster Emergency Supporting System D E S 灾害应急指挥体系 Disaster Emergency Command System C 灾害应急防范体系 Disaster Emergency Prevention System P
权力与资金的相对集中；（美国）
有一整套系统的安全法律法规体系；（日本、美国） 建立拥有先进通信装备的灾害应急指挥中心；
重视灾害的预防；
救灾过程协调一体化； 具有经验丰富、充满活力的专家参谋群体。
国内外应急管理模式
国 内
北京市处理重大突发事故（事件）实行统一指挥，分级、
分部门负责的原则。 市政府领导同志是处理重大突发事故（事件）的组织者和
为什么灾害在大都市或其他城
市里会频繁发生？ 为什么城市灾害危害会有如此 为什么在大灾面前，城市往往 表现出准备不足，或未建立科 为什么灾害应急管理中，高层 领导靠前指挥反而影响有效指
如何改变城市灾害应急管理条块分割、 挥？ 之大、损失会有如此之重？ 为什么在灾害处置过程中信息 各自为战、力不从心的现状
城市应急管理体系构建
原 则
以防为主，防抗救相结合原则； 资源整合、信息整合和组织整合原则； 分级管理原则； 平战结合原则。
城市应急管理体系构建
体 系

设置灾害应急中枢机构，统一协调，实现 领导一元化。

组建具有丰富专业理论和经验的专家团队， 实现决策科学化。

建立与两级政府、三级管理、四级网络相
泰晤士小镇
松江大学城——东华大学
松江新城中央绿地
方塔园
城市统筹五要素
人 口 产 业 基础设施 资 源 环 境

中央公园
现代化松江大学城
上海视觉艺术学院
上海外贸学院
上海工程技术大学
上海外国语大学
上海立信会计大学
东华大学
华东政法大学
大学城公共体育中心
北外滩白玉兰广场整体效果图
应急管理委员会
城市灾害管理委员会作为全市灾害应急统筹管理职能部门， 协调各灾种职能部门和各区县政府进行灾害应急管理的防范和
灾害应急相关保障措施的计划准备。
借鉴美国的紧急事务管理局和东京都的防灾中心，日常起 到应急管理职能，灾时转化为防灾救灾应急指挥中心或救灾指 挥部。灾害应急联动中心起接警、处警功能，整合所有救灾电 话，第一时间将灾害发生规模、时间、地点通知相关领导、灾 种单位和救援力量。 区县一级的灾害应急管理办公室（或防灾减灾管理办公室） 负责所在辖区的灾害应急管理工作，统筹辖区内灾害管理部门 和指导街道社区的灾害管理。 各灾种管理部门负责灾种的监测、预报和灾害评估工作。
库、潜势分析与境况模拟成果信息库、诠释信息库等五大信
息库。 建立“案例式推理”(Case-Based Reasoning，简称CBR) 的研究方法，设立“防灾救灾文献案例式查询系统”，探讨
其应用于都市防灾救灾的可行性。
国内外应急管理模式
国 内
处 置 突 发 事 件 委 员 会 办 公 室
深圳市应急管理体系
日早晨，日本兵库
县发生了7.2级强烈 地震，造成了5400 多人死亡，2.7万人 受伤。
问题的提出上海甲肝事件31万多源自发病,31人死亡SARS事件
8000多人发病,700多人死亡
问题的提出
狂风雷雨突袭上海
北京暴雨成灾
问题的提出
东京地铁毒气事件
5000多人中毒,12人死亡