新世纪以来，北京郊区已经进入经济社会全面转型的历史新时期。

社会转型的根本任务，是完成农村的城市化、城镇化和新型农村社区建设，最终实现由现代农业社会向现代工业社会和城市、城镇社会的转变，实现城乡经济社会一体化协调发展的新格局。

在这种转型中，农村城镇化是一个关键环节。

因此，加快郊区的小城镇建设，实现农村经济和人口的城镇化集聚，对于实现城乡经济社会一体化新格局具有重大的现实意义。

一、推进郊区城镇化的目标与思路推进郊区城镇化，突破城乡分割的二元结构和体制，实现城乡经济社会发展的一体化，是一项复杂的战略任务和系统工程。

作为首都北京的郊区，加快农村的城镇化进程，除了遵循经济社会发展的一般规律外，还要注意大城市郊区的特点和优势，探索适合首都特点的发展模式和途径。

（一）北京的城镇化发展水平和目标１．全市的城镇化水平较高，但区域发展不均衡。

城镇化水平是一个国家或地区经济社会发展进步的主要反映和重要标志。

根据市统计局资料显示，２００９年北京市城镇化率为８５％，已经达到世界发达国家８０％～９０％的水平。

但全市的发展水平不平衡，１０个远郊区县的城镇化率远没有达到这一水平，个别区县甚至还没有达到５０％。

从经济总量与结构上看，北京市符合工业化后期的特征，与城镇化水平相适应。

根据北京市统计局数据，２００９年北京市地区国内生产总值１１８６５．９亿元，其中第一产业比重接近１％（已达到发达国家１％以下水平）；人均ＧＤＰ达到１００７０美元。

但是，北京也存在不少方面滞后于城镇化水平，最为明显的有以下三个方面：一是农业户籍人口转移和农民就业转移滞后于工业化进程。

２００８年底北京农业户籍人口为２７９．１万人，占全市总数的２２．７％；而１０个远郊区县农业户籍人口的比重高达５１．５％，这与第一产业经济总量仅占１．１％的比例结构显然不匹配。

而美国、法国等一些经济发达国家的农业人口约占总人口的７％左右，有的更低。

另外，北京农村劳动力中第一产业的比重为１９．２％，就业的非农化程度较低（仅为８０．８％）。

二是城乡居民收入差距逐年扩大。

从２０世纪９０年代以来，北京城镇化发展速度逐渐加快，但城乡居民人均收入差距却逐年扩大，比值从２．１４∶１上升为２．３３∶１。

三是２００９年北京农村居民恩格尔系数为３２．４％，说明农村内部的收入差距仍较大。

２．到２０２０年全市城镇化的发展目标。

按照发展经济学观点，发展应当是和谐的、平稳的过程，增长要避免片面性。

因此，城镇化必须农村城镇化是实现城乡一体化的重要环节高华（中共北京市委农村工作委员会，北京100053）【中图分类号】F32【文献标识码】B 【文章编号】1671-7252(2011)01-0003-08第25卷第1期2011年1月北京农业职业学院学报Journal of Beijing Agricultural Vocation College Vol.25No.1Jan.2011【收稿日期】2010-12-09【作者简介】高华，男，北京人，中共北京市委农村工作委员会副书记。

3——是一个多方面内容综合统一的过程，既是人口由农村向城市迁移聚集的过程，同时要有地域景观的变化、产业结构的转变、生产生活方式的变革，是人口、地域、社会经济组织形式和生产生活方式由传统落后的乡村型社会向现代城市社会转化的过程。

北京市城镇化目标同样也必须注重从均衡发展的角度出发来设定，应当把收入的公平分配、经济的稳定发展、劳动力的充分就业等都包括在增长和发展的目标之中。

根据《北京城市总体规划》要求，我们认为到２０２０年本市郊区城镇化的发展目标至少应包括以下内容：城镇化率达到９０％以上；产业结构中第一产业占到１％以下；人均ＧＤＰ达到１万美元以上；第一产业从业人员比重下降到１０％以下；恩格尔系数下降到２０％左右；城乡居民收入比例缩小到１．８以下（大致在１．６￣２的范围内）。

（二）乡镇的层次定位从乡镇层面看，改革开放以来，随着郊区经济的快速发展和产业结构的深刻变革，农村的城镇化进程不断加快，郊区乡镇的产业发展和功能定位发生了很大变化，不同乡镇已经分化为不同的发展类型。

大量事例说明，郊区乡镇的发展演变已经形成了融入城市型、城镇化集聚型、现代农业型和生态服务型四种基本类型。

１．融入城市型乡镇或城市化转型乡镇，分布于近郊区的城乡结合部地区、区县新城列入城市建设范围的地区和大型城市边缘集团及重要产业或功能园区。

这些地区的乡镇和农村要完成城市化转型。

２．城镇化集聚型乡镇主要分布于远郊区县的重点镇和城市规划建设区之外又距离城区较近的地区，一般以中心核状集聚或多中心组团状集聚为主，农村最终完成城镇化转型。

３．现代农业型乡镇主要分布在远郊平原地区和浅山区的一般建制乡镇，仍然以都市型现代农业为主导产业，整体上属于农业人口减少地区，但在本乡镇集聚的数量和规模较小，中心区的集聚规模远远小于重点镇，除建设一部分新型农村社区外，会有一部分村庄随着人口的向外转移而演变为农场、庄园等生产经营场所。

４．生态服务型乡镇主要分布在山区，其中一部分随着沟域经济的开发建设，发展第一产业与第三产业融合的现代服务业，实现具有山区特点的带状集聚，完成山区传统农村向现代社会结构的转型。

另一部分山区乡镇由于不具备产业开发和经济、人口集聚的客观条件，随着人口的逐渐减少，将会最终成为以生态涵养功能为主的区域。

（三）郊区农民转变的批次化郊区农村经济社会结构的全面转型，从整体上看，就是靠“三个一批”解决农民和农村问题，即靠城市化转移一批，靠城镇化集聚一批，靠新型农村社区建设提升一批。

从城市和农村两个方向共同努力，形成良性互动。

农民的城市化转移、城镇化集聚和农村社区建设是实现城乡一体化在不同层次的具体实现形式，应协调推进，基本解决郊区三农问题，完成农村经济社会结构转型。

１．城市化转移一批。

包括两个群体，一是位于已经列入城市规划范围的农村地区，其城乡一体化的发展目标就是完成城市化转型。

二是多年来已经在城市特别是在区县新城实现较稳定就业和居所的本市农民，需要逐渐在自愿的基础上实现城市化转移。

以上两个含义的城市化转移，大体可以解决郊区近１００万的农民问题。

２．城镇化集聚一批。

远郊区县的农民不可能都转移到区县以上的城市地区，会有很大一部分要靠小城镇建设在本乡本土实现集聚，完成由传统农村社会向现代城镇化社会的转型。

这批靠小城镇和大型城镇化社区集聚的现有农业人口应在１００到１５０万之间。

３．新型农村社区建设提升一批。

城市化转型，城镇化集聚，可以解决郊区大部分农村和农民的问题。

但是，郊区仍然要有农业和农村的存在，只是村庄的数量会减少，我们预测会减少到现有行政村的一半左右，甚至更少。

保留下来的农村在新农村、新民居建设中，将逐步改造为基础设施和公共服务配套齐全的新型农村社区。

北京农业职业学院学报２０１１年第１期4——二、郊区城镇化过程中存在的薄弱环节（一）乡镇建设定位不够明确，缺乏具体的分类指导多年来，郊区乡镇的功能定位和发展镇域经济的理念一直不够明确，各乡镇除了一般社会管理职能外，在主导产业的定位和发展、集聚功能、经济和社会结构转型的方向、目标等方面的统筹功能已经弱化，有的乡镇政府几乎成为区县政府单纯的办事机构。

虽然市政府对区县功能分区已有规定，但区县政府仍然缺乏对不同发展类型乡镇的分类指导，不能完全反映现代化进程中不同乡镇的差异性，考核指标趋于雷同。

在乡镇建设发展的功能定位上，有两个方向性的问题不明确：一是社会结构转型向何种类型发展；二是在主导产业发展的方向上如何定位。

所以，对不同乡镇，应该有不同的发展定位和重点考核指标，并且有不同的配套政策和体制支撑。

此外，乡镇一级经济社会发展的统筹能力普遍亟需提高。

（二）科学规划引导不够，出现一定程度的无序现象１．规划缺乏科学性和前瞻性。

北京的规划，除城市建成区的规划外，对新城以下的城镇体系和布局规划仍显粗糙，缺乏科学性和前瞻性。

特别是对郊区农村社会结构转型的两种基本类型———城镇化社区和新型农村社区的不同性质和标准缺乏区分，城镇体系规划和村庄布局规划滞后。

２．村庄规划未能完全服从上位规划。

新农村建设开始后，为推进基础设施建设，很多村庄按要求进行了村庄规划。

但是，这些村庄规划有一部分就是遵从现实的建设规划，并未（也难以）从乡镇区域发展的总体格局中确定自己的定位，缺乏上位规划的明确规范，存在一定的盲目性。

３．城市发展规划与土地利用规划和产业发展规划未能完全衔接。

村庄的整治合并必须以产业的发展和集中布局为基础，而这种产业的集聚又以集体建设用地的集中配置为前提。

所以，各项专业规划必须互相衔接互为条件。

现在很多乡镇的村庄体系规划之所以难以实现，主要原因是产业集聚和集体建设用地整理集中的规划滞后，镇域二三产业难以实现集中布局，对村庄结构转型带动能力低，造成村镇规划落实难度很大。

（三）产业集聚程度低，难以带动农村人口的城镇化集聚长期以来，在郊区城镇化进程中，存在着重点镇发育不足的问题，限制了郊区农村的城镇化水平和农民就业与生活水平的提高。

问题的根源在于两点：一是部分重点镇根本没有自己的工业或其他产业园区，无法进行产业和人口、资源的集聚；二是虽然有产业园区，但由于没有列入北京市２８个市级开发区，政策支持、基础设施的投入不够，土地不能变性，影响了企业的入驻，需要补办各类繁琐手续，增加了企业的经营成本和难度，使园区对小城镇的支撑作用大打折扣。

（四）体制支撑不足，集聚机制不灵活现行乡村经济和社会管理体制所导致的、分散的、村自为战的格局已经显现出局限性，不利于城镇化进程。

主要表现在以下三个方面：１．村自为战造成了市场分割，土地、资金、劳动力等要素市场发育滞缓，难以在区县新城以下的重点乡镇集聚组合。

这样的经济运行体制不利于生产要素和资源进行有效的集中和集约配置，对小城镇的发育和发展产生了深刻的微观体制制约。

２．村自为战的发展格局造成产业布局上的混乱和冲突，不同程度上存在过度竞争，功能不突出，难以形成专业化分工明显、功能特点突出的小城镇；重复建设投资，大而全，小而全，资源严重浪费。

３．农民权益保障不充分，造成农民城市化、城镇化转移滞后。

特别是在城市化建设快速发展的情况下，对农民集体经济财产的保护缺乏制度性的改革和政策法规，农民土地财产权益受到损失。

其背后更深层的原因是对农村集体经济缺乏法律保障，造成城市化、城镇化发展中农民的主体地位和作用发挥得不够。

（五）政策保障不充分，缺乏新的突破１．土地政策。

集中表现在以下几个方面：———征地问题。

城镇化地区的土地性质问高华：农村城镇化是实现城乡一体化的重要环节5——题，是城市化、城镇化所不能解决农民问题的根本原因。

根据党的十七大精神，应将征用土地限制在公益性用地上，减少经营性用地的征用，必须征用的土地，也应按照同地同价的原则给予补偿；———集体建设用地一级开发问题。