第二十七篇河长制湖长制一、河长制的概念“河长（zhǎng）制”，即由中国各级党政主要负责人担任“河长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。

全面推行河长制，是以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，全面建立省、市、县、乡四级河长体系，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

2003年，浙江省长兴县在全国率先实行河长制。

长兴创新2007年8月，无锡市在中国率先实行河长制，由各级党政负责人分别担任64条河道的河长，加强污染物源头治理，负责督办河道水质改善工作。

无锡试水2016年12月，中国中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

2017年元旦，习近平总书记在新年贺词中发出“每条河流要有‘河长’了”的号令。

2018年7月17日，在北京举行的全面建立河长制新闻发布会上，水利部部长鄂竟平表示，截至2018年6月底，全国31个省（自治区、直辖市）已全面建立河长制，共明确省、市、县、乡四级河长30多万名，另有29个省份设立村级河长76万多名，打通了河长制“最后一公里”。

[5] 2018年10月，全国首个《河长制工作规范地方标准》和《湖长制工作规范地方标准》在浙江绍兴发布 [6] 。

二、河长制的意义推行“河长制”是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求。

习近平总书记多次强调绿水青山就是金山银山，要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。

《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》吧江河湖泊摆在重要位置，明确提出各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责。

坚持绿色发展理念，必须把河湖管理保护纳入生态文明建设的重要内容，大力推行“河长制”，切实强化党委政府和个有关部门保护河湖的责任，促进经济社会可持续发展推行“河长制”是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措。

近年来，一些地区非法侵占河道、围垦湖泊、滥采乱挖、超标排污等现象时有发生，对保障水安全带来严峻挑战。

解决这些问题，亟需打理推行“河长制”，推行河湖系统保护和水生态环境整体改善，保障河湖功能永续利用，维护河湖健康生命。

推行“河长制”是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。

河湖管理保护涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业。

一些地方对河湖重开发请保护，重眼前轻长远，重局部轻全局，重治标轻治本，河湖不堪重负，生态环境问题越来越突出。

一些地方在河湖管理保护上目标和诉求不尽相同、各自为政、影响河湖保护的整体成效。

解决这些问题，需要大力推行“河长制”，发挥地方党委政府的龙头作用，明确责任分工，强化统筹协调，形成河湖水生态环境保护的合力。

三、当前面临的突出困难和问题第一，思想认识问题。

比如，有的地方认为建立了河长制就完成任务了，把手段当成了目的；比如有些地方有急躁情绪，想把河湖几十年来积淀下来的问题通过河长制一下全部解决。

河湖管理保护是一项长期的、艰巨的任务，建立了河长制只是刚刚开始，万里长征刚刚走了第一步。

我们既要解决好当前存在的突出问题，集中力量打好攻坚战，也要做好打持久战的准备。

比如，河湖脏乱的问题，可以通过一次集中行动很快解决。

而河湖的水生态、水环境的问题，很难一下通过一两次集中行动就解决，必须科学施策，一年接着一年干，久久为功。

第二，进展不平衡问题。

有的地方实施河长制比较早，河长制已经取得了比较明显的成效，河湖面貌开始改善；有的地方河长才刚刚开始履职，一河一策还没有完全制定出来；有的地方河长刚刚明确，还没有去检查巡河，总的来说各地进展不是很平衡。

第三，问题整改不及时。

现在很多河长已经开始巡河，发现了一些河湖的问题，有的地方河长公示牌立出来了，群众也反映一些问题。

对这些问题，有的地方能够及时进行整改、能够见到成效，有的地方整改不及时。

一要解决责任不清的问题。

现在一条河流各市上上下下有几个甚至几十个河长，存在着责任不清的问题。

二要解决对污染和治理工作情况不明的问题。

一些河长对河流的污染源、水质变化情况、治污工程进度、能否实现既定治理目标等情况不明，心中无数。

三要解决工作制度不全的问题。

河长制如何做实的相关制度不健全，一些河长还没有制度化、系统化、持续化地开展工作。

四要解决任务不实的问题。

治理任务分解不明确、不具体，没有分解到具体河长、具体年度。

五要解决考核不严的问题。

一些河流水质未达标，今年以来出现严重反弹、年度治理任务没有完成的，都未对相关河长追责。

一、管理部门多头治水，责任边界不清河道管理部门多，岸上岸下涉及水利、环保、住建、交通、国土等多部门，各县区及部门根据管辖区域对流域分段包保，各自管理。

以河道采砂管理为例，单一采砂行为涉及水法、河道管理、矿产资源、航道管理、施工通航管理等多个方面，采砂地段往往处在流域交汇平坦地段，具体管理过程中，存在部门责任边界交织、联动不力和相互推诿现象。

二、河道治理任务重，资金投入压力大治理任务艰巨，千头万绪，局面复杂，不仅要开展码头整治、河道清淤、封堵排污口等治标措施，更需同步开展生活垃圾、污水治理，强化环保基础设施建设，增强群众环保意识等治本措施。

各项措施的落实都需要大量项目资金支撑，单靠基层财力难以达到全面治理的效果。

大体量水源保护及河长制工作需要人、财、物、技等要素作保障，当前综合治理力量单薄。

县经济发展水平相对滞后，财政困难，资金落实有一定难度，造成工作滞后，影响了工作质量和效率。

自全面推进河工制工作以来，乡镇河长办一真是零经费运行。

三、问题销号时限短，整治质量难保障河长制实行治理任务清单管理，限时销号形式。

调研发现，“负面清单”层层下发，最终落实均在基层，部分“清单”销号时间限定在十几天甚至数天，基层为按时完成任务，不得不采取突击、一阵风式整治，以牺牲质量换取按期销号目的。

基层反映，问题不排查出来要问责，但排查的越多，整改的任务越重，被通报问责的风险也越高，影响工作积极性。

四、群众参与度不高，局部地方存在“一头热”现象从省市到县乡，各级党委政府均高度重视河长制工作，纷纷出重拳、花巨资、下大力推进河长制落实，构建三级河长、四级河长或五级河长体系，营造了浓厚的护河、管河氛围。

但在调研时发现，少数地方在各级干部治河行动“轰轰烈烈”的同时，部分与河道关系更为紧密的群众依然是“旁观者”的角色，利害关系认识不足，参与热情不高，存在干部“一头热”现象。

四、具体措施下一步重点任务是什么？——主要是盯住“盆”和“水”全面推行河长制工作进入新阶段，下一步要推动河长制从“有名”到“有实”转变。

所谓“有实”，就是要解决河湖管理和保护中的问题。

必须下大力气，持续发力，做好河湖的治理和保护。

加强水资源的保护、水域岸线的管理保护、水污染防治、水生态修复，概括地说，今后的重点任务就是盯住“盆”和“水”来实施河长制。

“盆”，主要盯住“四乱”——乱建、乱采、乱堆、乱占，开展相关整治工作。

“水”，主要盯住水脏、水少和水多三个方面，水脏要解决水污染问题，水少要解决水生态问题，水多要解决防洪安全问题。

如何落实长江大保护？——重点抓好“5+1”所谓“5”：一是开展长江非法采砂专项整治行动。

二是开展长江干流岸线保护利用专项整治行动。

三是开展长江经济带固体废物专项整治行动。

针对查出的1300多处固体废物，要分门别类地清除。

四是实施长江水库群联合调度。

把长江中上游的40座大型水库、水电站联合起来，实施统一调度。

五是构建全覆盖的监控体系。

所谓“1”：协同有关方面，促进长江保护法尽快颁布。

无水河道如何落实河长制？——“清四乱”与生态补水无水河道是实施河长制关注的重点，难度比有水河道大得多。

准备对无水河道采取两方面措施，争取尽快治理和保护好：一是依托“清四乱”专项行动，还河道本来面目。

二是努力实施无水河湖生态补水措施。

在有条件的地方，利用工程调度，向无水河道进行生态补水，恢复河湖良好面貌。

如何保障落实党委政府责任？——严格考核追责问责中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》明确考核主要还是党政领导干部，奖惩分明。

一年多来，有些河湖发现问题，进行责任追究时，主要追究了河长和湖长，也就是党委政府的领导。

下一步要真正把河长制、湖长制落实到位，必须盯住党委和政府的主要领导干部。

如何有效发挥各部门作用？——“三个细化”和“一个依靠”“三个细化”方面，一是分工要细化。

各个部门在河湖治理和保护上都有责任，但各自责任到底是什么？要细化、具体化。

二是标准要细化。

各自干的事干到什么样子才算干好了，要有一套标准。

三是责任要细化。

每件事应该干到什么样子、什么时候干完，要把责任说清楚。

“三个细化”只是工作的前提，最重要的是“一个依靠”，就是要依靠河长这位党政领导干部来统筹协调各个部门，监督检查各个部门，让各个部门在河长的统一领导下，分头开展相关工作。

如何调动公众积极性？——建立激励性举报机制公众参与河湖的管理很重要、很必要。

最关键的，是怎么让公众自愿参与。

下一步重点关注三方面工作：一是广而告之河长制与公众的关系；二是建立一套具有激励性的监督举报机制；三是在体制上明确公众参与的相关制度。

通过三方面措施，广泛发动公众关心和参与中国江河的治理和保护，使河长制更加管用。

如何建立长效机制？——抓好“两个明确”和“三个机制”所谓“两个明确”，明确河湖管理、治理和保护到底要干哪些事、每件事要干到什么样子；明确河湖治理和保护需要做的这些事由哪些人去做，应该负什么责任。

在这个基础上，建立“三个机制”。

一是责任机制，要真正地做到奖罚分明，确保河长制不是挂名制，是责任田。

二是督察机制，要建立以务实管用为目标、以暗查为主要手段，形成全覆盖的督察体系。

三是公众参与机制，畅通公众参与渠道，引导和鼓励公众参与到江河湖泊的治理和保护中去。

总之，水利部要继续下大力气推行河湖长制，切实让河湖长制从“有名”尽快转变到“有实”，想方设法让“有名”变为“有实”更快一些、更好一些。

一、进一步理顺河长制责任体系进一步强化认识，打破部门壁垒，构建统一治理体系，明确、细化各地各部门责任。

以流域为单位，自上而下构建流域总河长负总责、水利部门牵头负责、流域上下游河长分段负责、各责任部门共同参与的综合管理体制。

同时构建工作联席机制、综合管理执法机制，以妥善处理职能交织、责任不清弊端，统筹流域内河长制落实各项工作。

二、进一步完善生态补偿机制根据《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》，建议国家、省、市加大产业转型、生态攻坚转移支付和涉农项目资金整合力度，整体打捆至县(市区)，由县(市区)根据轻重缓急和辖区流域治理实际，突出重点区域、重点流域、重点领域，实施全流域生态治理，提高治理实效。