邮箱：fengrong2012@ 作者：张一云
中国政治体制改革制度创新模式探析
摘要：改革开放三十年，虽经济体制、行政体制等改革取得重大进展，但我国政治体制改革仍步伐缓慢，党和国家领导制度在一定程度上仍然存在诸多弊端，优胜劣汰竞争机制尚未在权力机构引入和构建。

全球经济危机背景下，继续保持国内经济的高速增长困难重重，官员腐败、贫富差距、分配不公等问题亟待解决，党的执政能力和执政地位面临严峻考验。

如何进一步深化政治体制改革，实现深层次民主日益被提上日程。

本文试图在总结我国政治体制改革面临现实困境的基础上，借鉴经济体制和行政体制改革相关经验，提出对未来政治体制改革制度创新模式的展望。

一、中国政治制度发展的历史转折
建国六十年中国政治制度的发展，经历了两种政治思维的重大转折。

1978年，邓小平提出“用经济政策来解决政治问题”、“发展经济是最大的政治”（《邓小平文选》第2卷第196页），实现了对建国初毛泽东以阶级斗争为纲政治思维的根本超越。

党的十一届三中全会实现了我国政治制度发展战略的重大历史转折，党的中心工作由以阶级斗争为纲转移到经济建设上来。

把政治发展寓于经济建设之中，这不仅是压倒一切的政治问题，也是适时推进政治发展的最为妥当的战略决策。

二、中国政治体制改革面临的现实困境
1、经济建设出现增长瓶颈
据国家统计局统计资料显示，1978年至2008年，中国经济年均增长9.8％，高于同期世界经济年均增长速度6.8个百分点。

但在经历30年高速增长之后，我国经济出现增长瓶颈，即经济学所说的刘易斯拐点。

同时，2010年我国人均GDP 已超过4000美元，与日本、亚洲四小龙、东南亚四小虎以及拉美国家一样，我国同样面临如何走出“中等收入陷阱”、摆脱经济快速发展之后进入了长期经济衰退怪圈的考验。

用经济政策解决政治问题只能是历史性的、阶段性的。

邓小平寓政治改革于经济发展中并不意味着把政治发展湮没于经济改革中。

他明确指出“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”①。

2、政治体制改革与政治稳定之间度的把握具有风险性。

只要有改革就会引发新的利益冲突和矛盾，必然会遭到固有秩序的抵制，弄不好会因时机把握不准而失败，因此“改革有风险”也是一个客观存在。

特别是政治体制改革，一旦把握不好度，很容易产生社会动荡，甚至亡党亡国。

20世纪八十年代末，苏联尝试的思想先行的民主政治体制改革以失败告终，为世界社会主义国家的发展与壮大蒙上了阴影，我国政治体制改革也曾因此一度放缓了脚步。

如何突破改革与稳定的悖论，寻求一个合适的度，成为政治体制改革实现深入的重大挑战。

3、执政合法性面临现实挑战。

建国60年后，随着当年浴血奋战的共产党人相继离世，建国初我们党作为革命党所具有的政治伦理上的合法性逐渐淡出历史舞台。

同时，通过经济绩效来巩固党的执政法理性基础，也是不稳固、不可靠的。

经济发展的波动性、全球性，以及经济发展自身规律，都决定其不可能永远保持高速发展。

特别是在经济危机背景下，党的执政地位必然会由于经济低迷引发种种社会问题而产生政治合法性危机，而党内腐败的蔓延则严重损耗了执政党的政治权威和
①参见《邓小平文选》第3卷，第176页、第164页。

政府公信力。

如何突破经济发展瓶颈并实现社会的稳定，如何寻求执政合法性的新的理论支点，是我国政治体制改革的核心与关键，其方向只能是实现现代意义上的执政合法性的法理基础，即宪政民主政治始终强调的“主权在民”，执政党的权力只能源自人民的授予。

三、经济体制和行政体制改革的伟大启示
1、经济体制改革的启示
首先，“不管黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫”科学论断的启示。

这是邓小平1992年第二次南巡后做出的伟大论断，同时指出：“计划经济不等于社会主义，市场经济不等于资本主义”。

宪政民主也不等于资本主义，在历经自古代希腊和罗马至今两千多年的发展和创新，其早已成为全人类共有的宝贵财富，并无东西方之分。

其次，先试点、再在全国推进改革模式的启示。

在改革开放初期，经济体制改革也并不像现在那样被绝大多数人所接受，直到1992年，在经历了14年的试点、反思和总结，才得出社会主义也可以发展市场经济的结论，并在全国加以推广。

通过试点总结、再在全国推进的成功模式，在政治体制改革过程中已得到了部分应用，例如村民自治、党员干部任前公示等制度，但随着社会的发展，这些微调远远不能满足各方面的需求，中国政治体制改革的步伐需要进一步加快，改革的领域需要进一步扩大和深化。

2、行政体制改革的启示
首先，对行政权力实施控制的启示。

我国行政体制改革的核心在于对行政权力的控制。

一是《行政诉讼法》、《行政审批法》、《行政许可法》，以及2012年1月刚施行的《行政强制法》等立法，使行政权力的行使得到进一步规范。

二是干部人事制度的规范，颁布了《公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等法律法规，将司法、人大、政协等部门工作人员纳入公务员体系，实行逢进必考、领导干部公选等制度。

同样，政治体制改革也应当把对领导干部权力的控制作为核心，在实现党政分开基础上逐步推进。

其次，政企分开对党政分开的启示。

政企不分会排斥市场机制自我运行，导致政企职能错位，使政府陷入对企业承担无限责任的境地，每个企业又像是一级政府和小社会，牵制了政府对社会经济管理职能的行使，作为所有者和调控者的双重职能使政府部门难于创造公平竞争的市场环境。

要建立社会主义市场经济体制就必须实行政企分开。

同样，党政不分也会排斥行政机制自我运行，牵制其监督职能的行使，党直接参与国家事务的管理，无法实现自我监督，各级党政一把手权力过大，极易产生腐败，使党陷入对政府过错承担无限责任的境地，民众会把所有政府行为导致的社会问题都归于党委领导，也会因此成为西方民主攻击的对象。

要真正建立社会主义民主政治制度就必须实行党政分开。

四、中国政治体制改革制度创新原则
原创型的政治制度多是在自生秩序的基础上自然生长的结果，如代议制民主制度就是最早在英国自然演进成熟的。

而模仿型或移植型的政治制度则是制度移植、制度创新与本土自生秩序相结合的产物。

中国的政治体制改革成功的关键应是结合本国的传统进行具体的制度创新，使宪政民主具备自身生长所需要的土壤，将外生的宪政民主制度转换成本国的、本民族的制度。

一是保证政治稳定。

如果一个国家在制度创新的过程中首先破坏了政治稳定，动摇了制度创新赖以进行的制度结构的合法性，无法维持国家基本的运行能力，也就不可能完成改革所必需的各种任务。

二是自上而下宪政民主制度与自下而上基层民主制度相结合，充分发挥强制性制度变迁与自发性制度变迁在制度变革中的作
用。

三是移植先进民主制度。

例如，对选举制度、权力制衡制度、任期制度等方面加以借鉴，对协商民主、行政三分、党内三分等制度形式进行论证与引进。

四是渐进式改革与试点相结合，实行“试错型的制度创新”模式，即“通过不断地试错反弹来修正决策，并在试错中进行制度创设，以解决面对的各种问题，逐渐自然地演化出一种新的体制。

”①
五、建设中国特色民主政治的制度选择
第一，实行党政分开。

合理界定执政党与政府、执政党与社会之间的关系，保障民主政治的有序推进，不断探寻执政党新的政治发展空间，努力使中国共产党的执政合法性与现代民主政治的法理性权威相契合。

第二，实行党内竞争性选举和基层民主普选。

将党内民主作为政治体制改革的突破口，试点引入竞争性选举模式。

基层民主则借鉴普选模式规范直选程序。

第三，完善对领导干部特别是党政一把手实施控权的立法，把对行政权力的控制，从对基层执法人员和行政干部行政自由裁量权的控制，上升到对领导权力的法律界定和制度控制。

第四，进一步加大对先进宪政民主制度的研究和借鉴，创新适合我国国情的相关民主政治制度。

第五，不断增强全国人大和地方人大的决策监督职能。

在人大和政府关系上，实现“弱政府、强人大”。

第六，制定统一的《反腐败法》、《预防腐败法》，成立专门的反腐败机构，将检察院反贪局与纪检监察部门合并，直接隶属党中央，垂直管理，在党政分开体制下，独立行使党对政府的监督，实现对滥用公权力的控制。

参考书目：
1、[俄]罗伊·麦德维杰夫：《苏联的最后一年(增订再版)》，王晓玉、姚强译，社会科学文献出版社，2005年1月版。

2、叶长茂：《制度转轨的政治艺术——当代中国渐进式政治发展研究》，武汉大学出版社，武汉，2009年6月第1版。

3、马树颜：《宪政民主与基层民主：中国特色的双向民主发展路径》，大连干部学刊，2 0 1 1年9月第27卷第9期。

①参见萧功秦：《从发展政治学看中国转型体制》，《浙江学刊》，2005年第5期，第100~107页。

4、周天勇：《建设一个民主和法治的现代化国家——中国政治体制改革研究报告总论》，经济研究参考，2007年第31期。