重磅文稿：农村宅基地“一户多宅”的类型与产权处置——以福建省晋江市为例摘要：在广大农村一户多宅现象普遍存在。

以宅基地制度改革试点县福建省晋江市为研究对象,分析一户多宅的类型及原因,并从重构产权关系的角度提出疏解一户多宅的办法。

研究表明,晋江市的一户多宅可以分为没有分户的'一户多宅'、有合法产权的'一户多宅'、没有合法产权的'一户多宅'三种类型。

'一户多宅'问题的解决必须从理顺产权关系入手,构建产权处置的制度和机制。

对于有合法产权的一户多宅,重在建立宅基地集体内部流转机制、建立宅基地自愿有偿退出机制和落实宅基地'拆旧建新'。

对于没有合法产权的一户多宅,因历史原因造成的,建立宅基地流转有偿使用制度;不符合规划或超过面积过大的、私自圈占土地建房的,严格拆除取缔;通过开展农村居民点整治,盘活闲置宅基地。

《土地管理法》对宅基地的取得和利用做出了“一户一宅”的管理规定, 在现实中一户一宅难以实施, 尤其是在城市化快速地区, 一户多宅的情况普遍存在。

随着农村人口外流、分配土地建房时的人地关系已经发生了改变, 而宅基地随着人口的出生、分户在增加, 却不随着人口的死亡和迁出而减少, 分配、占有、继承关系的永久性已经不适应当前的人口分布情况。

在城镇化对建设用地需求和耕地红线外延约束的形势下, 亟须转变土地粗放利用方式, 农村闲置、低效使用的建设用地中的一类———宅基地, 无疑吸引了政府和专家的注意力。

如何在“空心村”上做文章, 盘活这部分建设用地, 使宅基地的使用顺应人口流动和资源集约利用的发展方式, 是一个摆在改革者面前的棘手的现实课题。

2015年全国15个试点县(市、区) 行政区试点宅基地管理制度改革。

2016年10月10日, 国土资源部召开《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》, 迈出“允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”的改革步伐。

宅基地制度改革的根本目的是解决当前的人地关系配置不合理的问题(取得困难、利用粗放、退出不畅) , 一户多宅是在资源禀赋条件下新增住房需求得不到满足的一个直接原因, 是粗放利用的典型表现, 是进城农民土地不退的结果。

晋江不仅表现出了经济发达地区宅基地利用特质, 而且是全国土地制度改革试点和新型城镇化综合试点。

在实证调研的基础上, 归纳该地区一户多宅形成的类型, 分析各种类型的制度、管理、利用、认知等层面的原因, 对该类问题的解决具有启示性意义。

一、“一户一宅”的制度要义(一) “一户一宅”制度的产生“一户一宅”的制度规定是在20世纪90年代出台的。

改革开放以后, 农村首先实行的家庭联产承包制改革使农村经济和农民收入大大提高, 随着农民收入的增加, 改善居住条件要求高涨, 造成宅基地不断扩大, 甚至占用大量农业用地。

与此同时, 80年代国家对农地非农化的管理较为宽松。

据统计, 1985-1987年, 农民建房占用农地年均8.87万公顷, 超过国家征地、乡镇企业建设规模。

为了解决农村经济发展和耕地利用的矛盾, 国家出台一系列对农村建设进行管理的土地政策, 农村土地进入集体非农使用从初期的自动自发转变为纳入政府行政管理。

在一定程度上规范了农村建设用地合理使用, 压制了乱占耕地的势头, 缓解了农村由于建房引发的矛盾。

统计数据表明, 1988年以后, 农民建房占用耕地的数量有所减少, 基本保持在3万公顷的水平。

1990年国务院发出《关于加强农村宅基地管理工作的通知》, 1991年农民建房占地减少到2.05万公顷, 较1990年减少了三成。

1992年国家加快了经济建设的步伐, 农民建房的发展又出现了反弹, 虽然没有达到80年代中期农民建房的占地水平, 但是远高于1991年的占地面积。

因此, 1997年以后国家加强对宅基地利用的管制, 提出“一户一宅”的管理原则。

(二) “一户一宅”的涵义“一户一宅”是对农民拥有的宅基地规模的限制。

其中包含四层涵义:1.“户”指的是农户。

宅基地是农民凭借集体经济组织成员权获得的居住权, 1999年之前的相关政策还是对城镇非农业户口居民开放的, 经县级人民政府批准, 面积不超标, 支付相关费用后可以建住宅, 但是1998年《土地管理法》关闭了这个口子, 1999年下发的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定“农民住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。

2. 法律允许的农民取得宅基地的方式是“依法申请、无偿获得”。

按照《土地管理法》的规定, 有宅基地需求的农民, “向村、乡(镇) 提出申请, 逐级审核, 批量报县(市) 批准”后, 即能获得合法产权, 如果涉及转用农用地的, 还需要县(市) 向省(区、市) 申请办理农地转用审批手续。

目前, 国家政策刚刚放开集体经济组织内部可以交易和转让宅基地的口子, 但是非集体经济组织成员间是不允许的。

3. 宅基地的功能是居住。

宅基地在最初的认识上是基于“房屋”而存在的, 新中国成立后, 国家关于农村土地的政策文件中没有提到过“宅基地”, 提的是“房屋”, 1956年《农村生产合作社示范章程》提出“房屋地基”一词, 表明地基是随房屋的附属物。

1962年出台的《农村人民公社工作条例》才首次使用“宅基地”一词, 并且从这一时间开始讲宅基地所有权、使用权和房屋所有权“三权分离”。

宅基地的取得方式自制度创立之初至今都是无偿申请。

可见从“宅基地”一词的出现到宅基地的获得方式, 都表明宅基地的基本功能是自住。

4. 以户为单位, 每户拥有的宅基宗数是一宗。

对于宅基地的使用者以“户”为基本单元, 每个基本单元只能有一处宅基地, 多出的宅基地,要依法收归集体所有。

没有宅基地的农户, 有获得宅基地的权利, 国家法律保障农民户有所居, 满足农民居住条件。

5.每宗宅基地面积不能超标。

法定面积国家未做统一规定, 由各省的地方性法规制定。

各省(区、市) 都制定了户均宅基地标准。

如《福建省农村村民住宅建设管理办法》(闽政办[2011]189号) 第十条规定:“村民建房每户宅基地面积限额为80平方米至120平方米。

利用空闲地、荒坡地和其他未利用地建设住宅, 或者对原旧住宅进行改建的, 每户可以增加不超过30平方米的用地面积。

”“一户一宅”制度具有极强的针对性, 目的是为了解决农民住房建设和土地利用过度的矛盾, 既要满足农民合理的居住需求, 又对农民个体的建房行为进行干预, 避免“公共”利益的破坏。

二、晋江宅基地“一户多宅”的客观现实根据福建省晋江市农村居民点的地理分布和经济发展水平, 我们在城镇规划区外选取10个镇100个行政村, 就村域和农户情况、宅基地利用情况(现状、申请与审批、流转与退出) 及农户意愿几个方面, 在当地土地管理部门大力协助下, 向村委和村民分别发放“晋江市农村宅基地现状调查现状问卷”和“晋江市农村宅基地现状调查村委会问卷”, 并且组织调查人员分组与村委访谈、入户调查, 进一步详细了解宅基地利用情况及影响因素, 确保了数据的真实性、信息的客观性。

通过实证数据分析, 发现晋江市农村宅基地一户多宅情况普遍, 且一户多宅比例相差较大。

在调查的行政村中, 有两块及两块以上宅基地的农户占全部农户比重的平均值约为9.45%。

其中, 一户多宅比例最大的是T镇W村, 为95%, 最小的一户多宅比例为0.00%。

与此同时, 各村的户均宅基地宗数相差较大, 有45%的村没有达到“一户一宅”, 在55%户均宅基地宗数超过1宗/户的村中, 户均宅基地宗数偏高, 这说明宅基地占有严重不均。

另外, 在对晋江385户农民的走访中, 超过半数的农民存在“建新不拆旧”的意识。

三、晋江“一户多宅”形成的类型及原因一户多宅虽然与国家“一户一宅”的政策规定相悖, 但是在性质认定上要区分情况:分户和没有分户的;产权合法和不合法的;产权不合法中又要区分历史客观原因造成、属于农户正当利益获得、可以给予产权的宅基地和农户不当得利的宅基地部分。

因此, 透过W村曾某农户“一户多宅”形成的案例, 可以将“一户多宅”形成的类型分为三类:没有分户的“一户多宅”、有合法产权的“一户多宅”、没有合法产权的“一户多宅”。

(一) 没有分户的“一户多宅”一户的户籍人口具备分户条件但没有分户, 法律规定的一处宅基地面积无法满足户籍人口居住需求的情况下, 该户拥有两处或两处以上宅基地。

这种由于“户”的界定导致的“一户多宅”主要有以下制度性原因。

1. 法律对“一户”的解释比较模糊《土地管理法》只对“一户一宅”做了限制性规定, 地方性法规对宅基地面积做了圈定, 但是国家对“户”并未做确切定义, “一户”的概念在现实中包含不同数量的人口, 有面积规定的“一宅”就会存在“现实合理”对“制度合理”的挑战。

2. 户籍意义上没有分户“一户一宅”的“户”是按照户籍备案所说的, 但是实际中不乏很多子女成家而不单立门户的情况, 即在户籍登记上没有分户。

例如, 课题组在调研中发现晋江一个一户多宅的典型案例, 形成的一种重要原因就是没有分户。

3. 户籍管理和宅基地审批使用的时间不一致户籍管理是以居住地为依托的, 对于需要分户申请宅基地的农民来说, 首先要做的是申请新居住地, 新宅基地下来后到户籍管理部门办理分户手续才算是分户, 等确实分户完成, 新宅基地才属于了新户主。

如果新宅基地申请下来, 原户没有及时办理分户手续, 或者由于办理周期等原因, 就会出现户籍管理和宅基地审批使用时间的不衔接, 造成统计数字中“一户多宅”。

(二) 有合法产权的“一户多宅”部分“一户多宅”拥有相关证书, 主要是由历史性原因及管理体制缺陷所造成的。

1. 基层管理人员的寻租和疏忽农民获得宅基地是通过申请审批制度, 改革开放初期, 宅基地的审批权限主要在生产队, 具体可见1982年《村镇建房用地管理条例》。

20世纪八、九十年代, 村或乡镇干部掌握着重要的审批权限,在农民建房热情高涨, 农村宅基地用地管制尚不成熟的情况下, 出现只要交钱就可得到一处宅基地, 并颁发相应证书的情况。

90年代以后宅基地申请权限收到乡镇土地管理部门, 不乏一些乡镇土管部门违规收费, 使“一户多宅”的违法行为获得合法身份, 政策执行大打折扣。

基层土管部门未能严格审批宅基地的行为也助长了一户多宅现象的产生。

2. 颁证时间早于政策管制时间一些一户多宅的宅基地证书是上世纪90年代以前颁发的, 例如, 调查中发现, W村一户多宅比例高达95%, 面积超标的也高达90%, 但是宅基地颁证比例却达到50%, 未批先建违规情况仅占到1/3。

这就是因为其中有相当一部分是上世纪90年代以前颁的证。