关于加快推进“城中村”改造促进海珠科学协调发展的建议案海珠区政协常委会推进‚城中村‛改造，是落实省、市有关推进城市化进程决策、拓宽海珠发展空间、加快建设现代化中心城区的重要举措，也是改善城市整体形象、提高群众生活质量、创建全国文明城市的迫切要求。

但是，‚城中村‛改造又是一项复杂的系统工程，面临问题很多，工作难度大，难以在短期内取得成效。

对此，区政协常委会于今年上半年围绕‚如何加快推进‘城中村’改造‛开展重点调研和专题议政，为促进海珠科学协调发展建言献策。

为做好调研工作，区政协成立了专题调研组。

调研组先后组织了下辖有经济联社的街道座谈会、经济联社代表座谈会、相关职能部门座谈会，深入到一些有代表性的经济联社调研，实地视察了农民公寓和‚城中村‛改造试点项目，详细了解了我区‚城中村‛改造进展情况以及当中遇到的问题和困难。

同时，调研组成员还分赴佛山市南海区和顺德区、深圳市宝安区、东莞市长安镇和河南省郑州市考察，学习和借鉴外地在‚城中村‛改造方面的做法和经验。

在此基础上，调研组就如何解决我区‚城中村‛改造遇到的困难和问题进行深入的分析和探讨。

现将有关调研和专题议政的情况综述如下：一、我区“城中村”改造的现状（一）“城中村”基本情况海珠区有20个‚城中村‛（即原新滘镇下辖的20个行政村）。

根据区委办、有关职能部门和街道提供的数据显示，我区‚城中村‛的基本情况如下：1.占地：村域面积约3110万平方米，其中宅基地面积约747万平方米、经济发展用地面积约639万平方米、农用地面积约1725万平方米。

2.建筑面积：‚城中村‛总建筑面积约2223万平方米，其中有国有房产证、集体房产证、宅基地证共约为1874万平方米，历史用房约349万平方米（其中部分为学校、祠堂）。

3.人口：‚城中村‛现居住人口约46.6万人，其中‚农转居‛户数3.72万户，户籍人口7.7万人，居住半年以上的流动人口38.9万人。

4.农用地：全区共有农用地1725万平方米，其中官洲、桂田两个村无农用地；联星、五凤、凤和、石溪等4个村有少量农用地；农用地面积在10万-100万平方米的村有红卫、瑞宝、沥滘等6个；农用地面积在100万平方米以上的村有8个，其中小洲村农用地最多，达325万平方米。

5.集体经济：村社主要通过建厂房、商铺出租发展经济，缺少自有产业项目。

村社集体物业多为简易工业厂房、旧仓库和旧工业小区，土地的利用效益较低，不少厂房每平方米月租金在几元至十几元之间。

据初步统计，经济联社、经济社集体资产总额44.98亿元，平均每个经济联社资产约2.2亿元；债权总额7.32亿元；负债总额15.85亿元。

（二）“城中村”改造工作开展概况近年来，我区‚城中村‛改造工作做了许多工作，一些局部改造项目已完成或正在实施，部分村正在编制整村改造规划。

但总体而言，我区‚城中村‛改造进展较为缓慢，仍处于起步和探索阶段。

1.“城中村”改造规划编制情况一是编制‚城中村‛改造控制性规划或‚城中村‛整治规划8个。

近年来，区规划分局先后编制了《沥滘村旧村改造控制性详细规划》、《龙潭村中约、南约改造规划》、《凤和康乐地区城中村改造规划》等8个规划项目，为‚城中村‛改造提供了指引。

二是编制整村改造规划5个。

一些改造条件比较成熟的‚城中村‛积极性较高，目前有5个村在编制整村改造规划。

如琶洲村、红卫村改造规划初步方案已出，正在审批中；沥滘村、东风村、瑞宝村的改造规划正在编制中。

这些‚城中村‛的改造规划都是村社委托专业规划设计单位编制的。

编制规划的资金来源于村社或开发商。

2.“城中村”改造方式和改造主体在‚城中村‛改造方式上，有的是整村改造，有的是局部拆建改造。

‚城中村‛改造的主体主要有两类：第一，政府主导，表现为政府投入并组织推动。

主要有官洲岛整岛搬迁以及结合道路建设、河涌整治进行的局部改造，总共改造了约200万平方米。

如在开发官洲国际生物岛中，政府组织对182万平方米的官洲岛进行征地拆迁，拆除房屋18.62万平方米，并在北山、仑头为村民建设了复建房，基本完成了整岛搬迁。

同时，结合市政道路建设、河涌整治等工程的实施，推动‚城中村‛改造和整治。

如南洲路建设征地11.5万平方米，拆除了路边旧商铺、旧厂房6.97万平方米；瑞康路建设征地4.4万平方米，拆除商铺6.27万平方米；在黄埔涌等河涌整治中拆除河涌沿岸破旧房屋7万多平方米。

第二，在政府指导下由村社组织推动。

主要有仑头、红卫、沥滘三个村进行了局部拆建改造，改造面积共约14万平方米，所建成的农民新村改善了社员居住条件。

一是仑头村在上个世纪90年代建设了农民新村。

农民新村占地2万平方米，有61栋多层公寓，共600多套房屋。

产权为宅基地证，一户一证。

二是红卫村2003年利用1.9万平方米的经济发展留用地，将土地性质从工业用地转为商住用地后，集资建设了农民新村‚六福华庭‛。

‚六福华庭‛共492套房屋，为集体房产证，且只有一个大证，产权不能落到每家每户。

三是沥滘村2004年利用10万平方米的经济发展留用地，将土地性质从工业用地转为商住用地后，集资建设了农民新村‚星晖园‛。

‚星晖园‛共1058套房屋，目前正在办理集体房产证。

二、我区“城中村”改造中存在的主要问题（一）土地“瓶颈”问题难以突破土地问题事关规划、拆迁和安臵补偿等问题，涉及村民的根本利益，是各地在‚城中村‛改造工作中公认的‚瓶颈‛问题。

目前，我区‚城中村‛涉及土地的问题依然较多。

一是留用地指标难以落实。

由于留用地申请审批难、选址难，我区目前仍有历史留用地欠账455亩，这在很大程度上制约了村社集体经济的发展。

二是征地的货币补偿标准不统一，且补偿标准偏低。

三是处于万亩果林保护带的村社根本就‚无地可留‛。

像小洲、土华、龙潭、仑头等联社受到万亩果林保护政策的限制，10%的留用地更成了一句空话。

据仑头村反映其一块留用地被划在高压线下，结果无法使用。

而这些村社的集体经济原本就相当薄弱，村民生计受到较大影响。

据统计，2007、2008年土华部分社员的人均月收入约为250元（集体分红及果树收入），小洲部分社员更低，人均月收入仅100多元（集体分红及果树收入），远远低于广州市的最低保障线。

对于这些集体经济落后的村社而言，当务之急是解决果林出路和社员的温饱问题。

四是‚农转居‛土地和房屋难以确权。

宅基地证问题较多、集体土地房产如何流转、村社集资建设的农民新居如何明晰产权，由于政策不明，缺乏统一的操作办法，导致确权工作难以顺利开展。

五是用地性质难以变更，难以统一进行规划改造。

（二）规划编制工作滞后我区目前还没有一个全面的‚城中村‛改造总体规划（控制性详细规划和修建性详细规划），尚未出台具体的‚城中村‛改造方案。

而我区‚城中村‛类型复杂，特点不一，‚一村一策‛在具体操作中遇到的困难和矛盾不少。

由于缺乏总体规划指引，一些村社原本积极编制改造规划，上报后却往往容易与市、区的规划控制要点产生矛盾，只能反复修改，加上工作流程不够明确、手续繁多且耗费大量时间、人力和资金。

如红卫村编制下辖石榴岗村、台涌村、新村和大塘村等四个自然村的整村改造规划，三易其稿仍未获审批通过。

就连市规划部门亲自抓的《广州市海珠区小洲村历史文化保护区保护规划》，历时5年也没组织公示，仍未能上报市规委会审议。

对此，村民觉得不可思议。

在调研中村社反映，编制改造规划不仅任务繁重，而且还要经全体社员民主决策才能通过，一届联社班子在三年的任期内基本上很难完成改造规划编制工作。

而联社一旦换届，之前的改造规划工作很可能就被搁臵或推倒重来，造成资源浪费。

（三）政策意见的可操作性不强“城中村”改造是城市化进程的必由之路，但又没有现成的模式和完备的法规可循。

虽然广州市委、市政府于2002年、2008年先后出台了《关于‚城中村‛改制工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）和《关于完善‚农转居‛和‚城中村‛改造有关政策问题的意见》（以下简称《意见》），但有的部门认为‚意见‛不是法规，不具备法律作用，难以实施。

在‚城中村‛改造的具体实践中，街道、村社普遍反映这两个《意见》的可操作性不强，对如何规划、如何报批、如何报建、如何办理确权、如何进行筹资或市场化运作等重要环节都不明确，没有具体的实施细则和操作办法来指导工作。

如《意见》第（十二）条指出：‚为提高用地效益，‘城中村’改造范围内集体经济发展用地上的集体厂房、商铺、仓储用房等集体物业房屋可与‘城中村’一并改造，其使用功能和容积率可按所在区域控制性详细规划要求予以调整优化，不要求按原状改造。

‛但在调研过程中，村社普遍反映在申报厂房、商铺等集体物业房屋升级改造时，往往得到的答复就是‚原状维修或整饰‛，毫无商量余地，更谈不上‚调整优化‛。

此外，大多村社还认为《意见》关于“城中村”改造的政策支持仍不够到位。

如‚容积率过低‛是村社多次强烈反映的问题，这也关系到‚城中村‛改造能否真正落到实处。

同样的地段，如果是开发商用于房地产开发则会获得较高的容积率，市政项目次之，‚城中村‛改造项目则最低。

目前，我市关于‚城中村‛改造规划规定一般是2.5容积率以下，这样的容积率对开发商参与‚城中村‛改造没有吸引力，村社难以筹措改造资金，也达不到改造后节约、集约用地的目的。

村民感觉政府对‚城中村‛改造项目有失公允。

（四）“农转居”改制遗留问题较多虽然我区‚撤镇建街‛、‚撤村建居‛工作已实施数年，但其实是‚招牌换了、户口变了、实质未变‛，‚城中村‛在土地权属、经济组织和行政管理体制上仍保留农村的旧模式。

‚城中村‛村民被‚边缘化‛，他们既享受不到农业政策，也享受不到城市居民的待遇，‚农不农、居不居‛。

改制后，村社集体经济组织缺少了以往的自主权，还要按企业模式纳税，完全享受不到税收减免或返还，导致村社经济发展缓慢，尤其果树村的村社集体经济逐年下滑，陷入贫困状态。

同时，村社集体经济组织还要继续承担城市社区的管理和建设，环卫、治安、公共配套设施等费用负担很重。

例如，各村每年仅在治安维护方面就开支100多万元，一些新建视频监控系统的村更是超过200多万元。

对此村社普遍慨叹道‚一样收入百样支出‛，实在是不堪重负。

虽然《意见》第（十九）条要求‚市、区政府要根据‘农转居’社区基础设施薄弱的实际，加大财政资金投入，逐步改善基础设施条件，使其逐步达到与城市社区同等建设水平‛，但大部分村社则认为这项工作至今都没有实质性的进展，‚城中村‛已日益边缘化。

就现状而言，占据我区三分之一的‚城中村‛建筑密度大，居住人口密集，基础设施薄弱，环境脏、乱、差，消防和安全生产隐患多，社会治安问题较为突出，亟待整治和综合改造。

（五）统筹协调力度和财政投入不足在调研时，村社普遍反映‚城中村‛改造涉及部门较多，但却没有一个明确的、强有力的机构或部门来指导村社进行改造，遇到问题不知向何处请示汇报，办事无门。