新时期深化政府职能转变的几点思考3周志忍[摘　要]本文首先总结新时期环境的特点,说明这些特点对职能转变产生的影响或提出的新要求,在此基础上重点讨论政府职能转变的深层内涵及其实施理念。

就职能转变的内涵和表现形式而言,新时期的侧重点不再是政府“该管什么不该管什么”,而要深入到政府履行职责的具体方式,深入到政府在应该管理领域中的角色定位。

职能转变的深化需要实施理念和机制的创新,需要坚持“协同政府”理念、结果导向的责任政府理念、“可持续性”理念以及“管理精致化”原则。

[关键词]职能转变;政府角色定位;社会职能;公共服务;可持续性[中图分类号]D035,D63011 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2006)10-0014-05 中共十六届五中全会《十一五规划建议》和国家《十一五规划》强调要深化行政管理体制改革,而“加快政府职能转变”依然是其中的首要任务。

政府职能转变在我国已经实施了20多年,那么,新时期深化政府职能转变的着力点在哪里?本文首先总结新时期环境的特点,说明这些特点对职能转变产生的影响或提出的新要求,然后在此基础上,分别就政府职能转变的深层次内涵以及实施理念提出一些看法。

一、新时期环境和任务的特点政府职能转变在实施了20多年后依然被列为行政管理体制改革的首要任务,大致源于两个方面的原因:一是早期职能转变的目标和期望还没有到位,因而改革进程需要进一步加快;二是新环境提出了新的任务和要求,因而需要与时俱进,使改革进一步深化。

在笔者看来,后一点更为重要,它关乎到职能改革目标、任务、基本方向和侧重点的设计。

新时期的环境有哪些特点?可以说,新一代领导集体提出的新施政理念,构成了行政管理体制改革深化的大背景和新环境。

新一代领导集体意识到我国处在一个“黄金发展期”和“矛盾凸现期”并存的关键时期,因而其施政理念是对多年来发展历史的总结和对现状、未来系统思考和审时度势的产物;新施政理念立足于“经济的增长不等于经济的发展,经济的发展不等于社会进步,增长不是发展的目的而是发展的手段”的新观念,“以人为本”构建“和谐社会”的目标体现了深切的人文关怀,还原了手段(经济增长)和目的(民生)之间的正当关系;新施政理念依据新目标提出新的发展战略,“科学发展观”包括了转变经济增长方式、实现可持续发展等丰富内涵。

施政理念的转变要求政府治理模式的转型,这一转型涉及职能结构、角色定位和施政方式的转变。

那么,从政府职能角度来看,上述环境特点会对职能转变产生哪些影响?会提出哪些新的任务和要求?(一)政府职能转变从过去聚焦经济扩展到更为广阔的领域当今任何政府都要履行政治、经济、社会、文化、教育等几大类职能,所不同的只是侧重点和介入的广度、深度方面的差别。

因此可以说,各国政府的主要分野并不在职能的“类别”上,而在于职能“结构”上,即不同类职能在职能总量中的比重和相对地位。

计划经济时代我国政府职能结构的特征可以归结为:政治、经济职能过强,社会职能过弱;管制功能过强,服务功能过弱;在经济职能中,微观管理职能过强,宏观管理职能过弱。

[1]改革开放伴随着工作重心从阶级斗争向经济建设的转移,与此相应,政府职能转变的重点长期放在3教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目资助。

项目名称:中国地方政府绩效评价体系与管理机制研究;合同号: 05J ZD H0019。

经济领域:“从计划调节到市场调节,从微观管理到宏观管理,从直接管理到间接管理”等,显然都属于政府经济职能转变的范畴。

“科学发展观”理念与“和谐社会”目标要求强化公共服务和社会职能,《十一五规划》从经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的总体发展思路出发,突出强调以人为本和解决关系群众切身利益的一些重大问题。

这些都意味着,政府职能转变从过去聚焦经济领域扩展到了更为广阔的领域。

(二)职能转变领域的扩展要求多项职能之间的合理平衡政府不同类职能之间存在着复杂的关系。

一个基本事实是,政府强化公共服务和社会职能,必须拥有相对充足的资源,而政府财政资源的汲取量又受到社会经济发展的制约。

如果社会经济发展出现滑坡,政府财政资源的汲取必然受到负面影响。

这时,纵然有强化公共服务和社会职能的良好愿望,政府也会心有余而力不足。

换句话说,政府社会职能和公共服务的有效履行以经济职能的有效履行为前提。

这一点意味着,强化社会职能和公共服务并不是政府工作重心的再次转移,而是一方面要超越对经济职能的过分倚重,另一方面又要在有效履行经济职能的前提下,实现经济、社会和公共服务等多项职能之间的合理平衡。

这意味着职能的高度复杂化,要求职能调整的设计和实施要强化协调和统筹,要求职能结构优化的系统性、整体性和前瞻性。

(三)新时期政府职能转变具有新的内涵和表现形式多年来,政府职能转变集中于经济领域,改革的侧重点在于放开那些“不该管也管不好”的事务。

所谓经济职能转变,其核心问题是确定政府在哪些方面有所作为,在哪些方面有所不为。

时至今日,就政府该管什么不该管什么而言,黑白分明的地方已基本解决,我们的理念和认识已基本到位,深化职能转变必然触及那些不那么泾渭分明的领域。

在这些领域,政府职能不再是“该管什么不该管什么”所能回答得了的,它与政府履行职责的具体方式密切相关,与政府在应该管理的领域中的角色定位密切相关。

相应地,政府职能转变具有了深层次的内涵和新的表现形式。

举例而言,各级政府都承担着经济职能,但不同层级政府在履职方式和手段方面有着很大的区别。

换句话说,各级政府都“该管”经济,其分野主要在于怎样去管。

“怎样管”和“该不该管”就这样紧密联系,共同决定着政府的职能定位。

政府职能转变的侧重点不再是回答该不该管,而要深入到“如何去管”的问题。

这一点不仅适合于经济领域,同样适合于政府的其他职能领域。

(四)经济领域深化政府职能转变的未来着力点就经济领域而言,经过多年持续努力,政府职能转变已经取得了巨大进展。

笔者认为,未来改革的着力点主要在两个方面:第一,科学发展观对政府职能转变提出新的要求。

科学发展观意味着经济增长方式的转变,包括改变对投资和出口的过度依赖,扩大内需使消费成为未来经济增长的主引擎;摆脱以资源消耗和生态牺牲为代价的可持续陷阱,靠知识经济和自主创新推动经济增长;改变非均衡发展模式,促进城乡、区域的协调发展;如此等等。

回顾经济体制改革历程我们会发现,在“短缺经济”和“剩余经济”的不同阶段,政府促进经济增长的措施明显不同,其经济职能相应具有很大差异。

可以设想,经济增长方式的转变对政府经济职能及履职方式会产生重大影响,提出新的要求。

目前这方面的研究和思考还应进一步深化和细化。

第二,实施《十一五规划》对深化职能转变提出的新要求。

《十一五规划》相关部分提出了深化改革的重点领域、任务目标和基本方向。

以《深化体制改革》为例,它涉及基本经济制度的完善、税收体制和金融体制改革、现代市场体系完善等多个方面。

这些都和政府的经济职能密切相关。

因此,结合重点改革领域和目标、方向,厘清这些对政府职能的具体要求,进而根据国情,把原则性的理念操作化并落到实处,是深化政府职能转变的未来着力点之一。

二、职能转变与政府的角色定位前已提及,新时期政府职能转变具有新的内涵和表现形式,其侧重点不再是政府“该管什么不该管什么”,而是深入到政府履行职责的具体方式,即政府在应该管理的领域中的角色定位问题。

(一)政府在经济领域中的角色定位关于政府在经济活动中的角色,这里借用亚当・斯密的观点予以说明:政府并不是直接为人民提供财富,而是创造环境和条件,让人民能够自我创造充足的财富。

计划经济弊端种种,归根结底是政府角色的错位:社会像个大公司,政府就像总经理,直接组织生产并分配财富,成为垄断主导性经济主体。

计划体制压抑了群众的创造性和积极性,结果是在“寡”的基础上实现了“均”。

经济体制改革千头万绪,实质上就是政府经济角色的归位。

政府经济角色的归位经历了一个漫长的发展历程。

虽然成效卓著,但笔者认为前一时期的改革基本上属于角色归位的过渡时期,从“垄断主导性经济主体”向“积极的经济主体”的过渡:一方面,与计划经济时代相比,政府逐步放弃了对资源的全面垄断和对市场机制的排斥,开始了国有企业在竞争领域的撤退、市场机制的引入和非公经济主体的培育;另一方面,政府特别是地方政府在经济活动中登台唱主角,从早期的直接兴办企业到后期的层层经济目标责任制以及招商引资狂热,导致了重复建设、粗放经营、地方分割、部门保护种种弊端。

这就是说,政府扮演了“积极的经济主体”的角色,而在制度保障、市场环境缔造和公正仲裁等方面着力不足。

《十一五规划》强调,实现经济社会发展目标“主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现。

政府要通过体制机制创新和完善政策,为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境”。

这意味着政府角色的进一步转换———从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移。

这是政府经济角色归位的一个新的发展阶段。

(二)政府在社会职能中的角色定位强化政府的社会职能是新施政理念的重要组成部分。

虽然政府的社会职能是一个庞杂的体系,但考虑到提出的时代背景,强化的着力点应在扩大就业、维护劳动者合法权益、加大收入分配调节力度、健全社会保障体系、加大扶贫工作力度、扩大城乡居民消费等方面,当然在一定程度上还包括社会主义新农村建设和促进区域协调发展。

所有这些都具有某种“倾斜性”特征,即对弱势群体和相对落后区域的救助、保护和扶持。

虽然属于不同职能领域,经济体制改革对强化社会职能同样具有借鉴意义。

如果说经济体制改革的核心是政府由“积极的经济主体”向“制度保障者”的角色归位,那么在社会职能领域,政府角色定位的核心应该有两条:一是“慈父”与“组织协调者”角色之间的合理平衡;二是“授鱼者”与“授渔者”角色之间的合理平衡。

作为“慈父”的政府直接向保护或扶持对象提供福利;作为“组织协调者”的政府,则通过相应的制度安排和机制,促进社会群体之间的互助。

从世界范围看,“福利国家”中政府扮演的主要是“慈父”角色,最终几乎难以为继,从而开始了从“福利国家”(welfarestate)向“没有国家的福利社会”(welfare wit hout state)的过渡。

发达国家的经历为我们提供了有益的启示和借鉴。

不管是作为“慈父”直接提供福利还是作为“组织协调者”促进社会互助,政府角色定位还存在一个“授鱼者”与“授渔者”之间的合理平衡问题。

这涉及“授鱼者”和“授渔者”的资格确认,更重要的是促使“食鱼者”向“打渔者”的转变,成为自食其力的劳动者,或者成为公益劳动者(有劳动能力者参加公益劳动是领取社会救济的前提条件)。

(三)政府在公共服务中的角色定位政府的社会职能和公共服务之间并没有明确的界限。