中图分类号:D912.1文献标识码:A文章编号:1008-7621(2005)05-0053-04论公务员权利保障制度的完善和发展t金国坤¹(北京行政学院法学教研部,北京100044)摘要:公务员法将保障公务员的权益作为立法目的之一。

公务员权益的保障,不仅需要国家采取措施保障法律赋予公务员的权益得以实现,而且更主要的是应当建立公务员权利救济机制。

本文认为,以法明确公务员依法履行职务的行为不受非法侵犯,国家保障公务员权益的实现,当对公务员实施不利处理时应严格依法定条件、权限和程序进行,建立公务员不利处理的事后救济机制,特别是将人事行政争议纳入司法救济范围是完善和发展公务员权利保障制度的重要举措。

关键词:公务员;行政处分;申诉;权利保障公务员权利保障制度,是一个国家公务员制度不可缺少的重要方面。

它不仅是指国家采取什么措施确保法律赋予公务员的政治、经济和社会等方面的权利得以实现,而且更主要的是指当公务员的权利受到侵犯后可以通过什么途径补救以及如何补救。

在我国以往的公务员立法和管理中,对公务员的义务一般比较重视,有一套完整的义务规范和管理体制,而对公务员的权利规范及其保障则相对较弱。

公务员法在保障公务员权益方面迈出了可喜的一步,不仅开宗明义第一条明确规定了保障公务员的权益是制定公务员法的目的之一,而且形成了公务员权利保障的一整套法律机制。

公务员权利的实际保障,需要公务员法配套措施的不断完善。

本文试图结合公务员法的规定,借鉴西方发达国家公务员权利保障方面的成功经验,对健全我国公务员权利保障机制提出一些看法,以就教于同仁。

一、公务员权利依法受法律保护,禁止非法侵犯公务员作为代表国家履行公共事务管理职能的国家工作人员,其履行职务的行为应当受到法律保护。

为有效地行使职责,公务员一方面应当依法大胆执法,不应有后顾之忧,另一方面,也必须具有相应的执法条件和保障,做到令行禁止。

为此,我国公务员法规定,公务员依法履行职务的行为,受法律保护。

受法律保护,一方面意味着公务员可以依法享有某些豁免权,如公务员法规定,公务员对有错误的决定或者命令,经提出后上级仍要求执行的,公务员不承担执行的后果。

又如国家赔偿法规定,公务员履行职务过程中侵犯相对人合法权益而造成的损害,由国家承担赔偿责任。

另一方面,公务员依法履行职务的行为受法律保护也意味着国家采取措施排除妨碍公务员依法执行职务的行为。

如刑法规定,以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。

但总的来说,我国相关法律在落实公务员履行职务的行为受法律保护方面还是比较薄弱的,从而导致有些公务员患得患失,怕担责任而不敢大胆执法。

国家赔偿法尽管规定了国家为公务员因执行职务而造成的损害承担赔偿责任,但国家赔偿后,可以责令有重大过失的公务员承担部分或全部赔偿责任。

何为重大过失,并没有明确的界定。

我国刑法尽管规定了妨碍公务罪,以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,应当承担刑¹收稿日期:2005-05-20作者简介:金国坤(1962-),男,北京行政学院法学教研部教授。

事责任,但对遭受暴力、威胁而受到损害的公务员的保护方面并没有特别规定。

按现行法律规定,只能由公务员以民事主体的身份提起民事诉讼,或者提起刑事附带民事诉讼,要求加害人赔偿。

公务员执行职务,特别是专业行政执法机关,在执法中是有一定风险的,有时会遇到行政相对人的抵制,甚至暴力抗拒,致使公务员的身体受到伤害。

对此,在实践中,有些地方和行政机关设立了/委屈奖0,公务员/打不还手0是一种觉悟。

但国家在法律制度上应相应地为公务员依法履行职务提供保障。

如在法国,根据1983年国家和地方公务员一般地位法,公务员权益保护的范围包括公务员本人所享受的利益、公务员执行职务不受妨碍和公务员执行职务受到损害能得到补偿等几方面。

笔者认为,行政机关有义务保护公务员依法执行职务的行为,行政机关对公务员执行职务的行为不予以保护,应负担由此而产生的损害赔偿责任。

公务员所在机关有权利也有义务向人民法院提起刑事诉讼或民事诉讼,请求法院依法追究侵犯公务员权益的行政相对人的刑事责任和民事责任。

对于妨碍公务罪,不必经过人民检察院的公诉,人民法院经公务员所在机关的起诉可以直接进行审理和作出判决。

同时,国家应对因履行职务而受到侵害的公务员因同违法违纪行为作斗争有功绩而予以物质奖励。

公务员法规定,国家建立公务员保险制度,保障公务员在工伤情况下获得帮助和补偿。

公务员因公致残的,享受国家规定的伤残待遇。

除此之外,应当建立起公务员权利保障的长效机制,对公务员权益予以切实保护。

如人事部门可以设立公务员权益保障基金,专门用于为保护国家、人民的利益认真履行职责而个人权益受到损害的公务员提供物质补偿。

二、国家依法保障公务员权利的实现公务员作为人民的勤务员,理应吃苦在先,强调奉献精神,如果说对公民而言有权利就有义务的话,那么对公务员而言是先有义务后有权利,公务员法首先规定公务员的义务然后规定其权利也体现了这一精神。

但在建设法治政府的今天,公务员已不再是机关的附属物,而是具有法律人格的主体,在履行义务的同时,也应享有相应的权利。

公务员作为政府雇员,与所在机关之间本质上是一种劳动关系。

对于工资报酬、福利、保险待遇等物质利益,是公务员作为劳动者应当享有的权益。

在美国,政府与雇员之间的劳动关系由联邦劳动关系委员会处理而不由人事管理局负责。

该委员会有权裁决对不公正的劳动行为及不服管理和劳动仲裁决定的申诉,有权决定进行集体谈判的合格单位和解决处理集体谈判中的纠纷。

[1]根据日本5公务员法6第86条规定:/职员有权对人事院提出申请,要求人事院、内阁总理大臣、职员所属政府机关首长应采取适当行政措施,改善工资报酬和其他一切工作条件0。

我国公务员法在保障公务员作为劳动者权益方面作了相应的规定。

如国家建立公务员保险制度,保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。

公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费,应当列入财政预算,予以保障。

并且规定,任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策,擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。

公务员工资应当按时足额发放。

任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。

但仅此而已,并没有规定这些权利的保障措施和程序,当公务员与所在机关劳动关系发生争议时,如何寻求救济并不明确。

公务员与所在机关之间,其实存在着两种法律关系,一是内部行政关系,二是劳动关系。

作为劳动者的公务员与所在机关之间就工资、福利等问题产生纠纷或争议,笔者建议参照企业劳动争议处理办法,建立人事争议仲裁制度。

人事争议仲裁机构独立设置,由公务员主管部门的代表、公务员所在机关的代表、公务员代表以及法律专家组成,可以与处理聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的人事争议仲裁委员会合署办公,或扩大聘任制人事争议仲裁委员会的工作范围,将所有公务员纳入其管辖范围。

三、国家对公务员作出不利处理时,应当符合正当法律程序公务员法规定,对公务员的处分,应当程序合法、手续完备。

公务员违纪的,应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查,并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人,公务员有权进行陈述和申辩。

处分决定机关认为对公务员应当给予处分的,应在规定的期限内,按照管理权限和规定的程序作出处分决定。

处分决定应当以书面形式通知公务员本人。

相对于原条例的规定,公务员法尊重了公务员在行政处分作出过程中的知情权和参与权。

但总的来说,在对公务员作出不利处理的程序上,公务员法只是作了原则性规定,并未作出具体的程序性规定。

如对于不服行政处分申诉程序,只有一个申诉时间规定。

公务员法这样的制度设计,其用意在于将来制定公务员法实施细则或实施办法将其具体化,在观念上一般认为程序问题是一个次要问题。

但对于公务员权利保障而言,程序的正当性是公务员权利得到保障的必要条件。

/一个健全的法律,如果使用武断的专横的程序去执行,不能发生良好的效果;一个不良的法律,如果用一个健全的程序去执行,可以限制或削弱法律的不良效果。

0[2]为了保障公务员的权利和利益,必须有相应的公务员权益保障的程序法律制度,尤其是对公务员作出不利处理决定的程序制度和公务员权益受到侵害后的救济程序制度。

这里的程序法律制度,应当是法律规定的程序制度。

程序合法,是指符合行政监察法和公务员法,是符合正当程序的要求,正当程序体现为保护公务员的知情权、参与权和救济权,不当处理过程和结论必须向受处理的公务员公开、听取其陈述和申辩。

对公务员不利处分的程序规则,笔者认为可以适用将要制定的5行政程序法6,行政程序法的相关原则,也适用于对国家公务员作出的不利处分。

同时,对于公务员申诉控告的程序性规则,还需要由国家权力机关制定配套法律加以规范,而行政法规和规章对于不利处理的程序性规范,不得与国家法律和正当程序原则相违背。

四、建立相对独立的公务员不利处理的救济机构公务员法规定,对涉及本人的人事处理不服的,可以向原处理机关申请复核,对复核结果不服的,可以向同级公务员主管部门或者作出该人事处理机关的上一级机关提出申诉;也可以不经复核直接提出申诉。

对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的,可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。

相对于原国家公务员暂行条例而言,公务员法对于人事处理决定不服的,在申诉途径上作出了更为周密的制度安排,进一步体现了保障公务员权利的精神。

但不管由作出该人事处理机关的上一级机关,还是公务员主管部门负责复审,本身都是属于公务员管理机关,只能代表争议一方,由其处理人事申诉案件,集管理与仲裁于一身,不符合/任何人不能作为自己案件法官0的自然公正法则,难以体现程序上的公正性,公务员的权利难以真正得到保障。

在当今世界,设立专门机构负责处理公务员对不利处分的申诉是各国的共同特点。

如加拿大负责申诉工作的机构有公务员委员会、人权委员会、公务员关系委员会,日本有人事院公平局,法国有行政对等委员会。

很多国家设立众多的机构各司其职,有的相互制约,以确保公务员申诉工作的正常进行。

在美国,1978年5文官制度改革法6将文官事务委员会一分为三:人事管理局、功绩制保护委员会和联邦劳动关系委员会,人事管理局只负责文官管理方面的行政事务,原文官事务委员会的裁决文官管理中的争端的职能由功绩制保护委员会承担,政府与雇员之间的劳动关系由联邦劳动关系委员会处理。

在我国,根据公务员法、行政监察法依其配套法规规章的规定,对于公务员的申诉案件,一般由原处理机关的上级机关或同级人事行政部门申诉,对于行政处分,可以向行政监察机关申诉。

对于申诉案件,根据现行的5国家公务员申诉控告暂行规定6,尽管规定了受理申诉的机关应当组成临时性的公正委员会,负责审理国家公务员的申诉案件,提出具体处理意见。