地方政府创新视野下农村宅基地流转问题的探析——基于浙江省松阳县“农村宅基地换养老”创新案例的述评与思考吴金府（同济大学政治与国际关系学院，上海 200092）摘要：地方政府创新是我国当前所处时代的主旋律，也是事关国计民生的重要政治现象，还是社会政治领域研究的热点议题。

本文正是立意于这种浓烈的创新氛围下，对地方政府创新迚行理论的系统梳理和案例的深入剖析，特别选取了农村中关系重大且又极具代表性的宅基地流转问题为切入点，密切结合松阳县农村宅基地换养老的典型创新案例迚行客观述评，通过在对理论的质性分析和对案例的量化展示的整合中，尝试对地方政府创新的主要理论迚行个人视角的解读，并且主要关注在政府创新的动因和持续力方面的突破。

此外，本文还力求对实践中的宅基地流转可能存在的问题有所发现，并初步探究其求解方法及经验启示。

关键词：地方政府；政府创新；宅基地流转；宅基地换养老；松阳县创新改变中国,是三十年来中国改革发展的基本经验。

[1]而建设创新型国家，是党中央做出的重大战略决策，而地方政府创新在我国创新体系中起着非常重要的作用，特别是对推动地方经济社会发展具有深远的影响和重大的意义。

进入新世纪以来，随着改革的深入，我国社会的剧烈变动更催生出中国各级政府的层出不穷的创新活动。

诚如，应运而生的日益如火如荼的中国地方政府创新奖的评选，就是对这一浓烈的创新氛围的最好佐证。

在这一关键的转型时期，地方政府的角色既重要又充满争议，其重要性集中体现为其发展本地经济的冲动以及为此采取的创造性举措；其争议则来自地方权力扩张、利益强化而不断引发的与中央权力、社会权利的冲突。

[2]然而，无论如何评价地方政府的创新作用，一个基本判断是成立的，即地方政府作为中国改革发展过程中的活跃创新主体，已获得了主导中国社会经济的不可替代的主角角色。

对于地方而言,没有一个锐意创新、积极有效的政府, 那么其经济社会的可持续发展都是不可能真正实现的。

然而创新的道路并不像人们的愿望一样一帆风顺，更多时候是创新与问题同在、挑战与机遇并存。

特别是在当前农村的关注热点上，关于农村宅基地流转问题的创新就淋漓尽致地反映了这一特征。

宅基地流转不仅关乎国家战略方针，也关乎地方经济发展，更关乎农民切身利益。

长期以来, 各级地方政府都在积极探索和推进宅基地流转制度的创新，其中，就难免会显现一些问题，这就需要我们探讨和谋求解决之策。

一、理论梳理（一）地方政府创新创新是一个复杂、多维的概念，可以采取许多视角进行分析。

[3]创新不仅意味着新颖，而且需要成功、可持续并有利于公共价值。

而地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，它与民众的日常生活息息相关。

地方政府治理的好坏，直接关系到一个国家的社会经济、文化发展和社会稳定。

所以，我们必须从中国社会政治经济社会发展的总体背景出发来审视各式各样的地方政府创新。

1、地方政府创新研究状况简述地方政府创新实践的研究开始于21世纪初,几乎与新世纪的国家战略步伐一致，虽然之前也出现了个别先行者零星的关注，但是终究没有蔚然成风。

虽说中国地方政府创新的实践和研究都起步显晚，但自从迈开步伐之后，其势头却日益强劲，当前，地方政府创新已成为学术研究和社会热议的话题。

[4]从2000年开始, 由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起了中国地方政府创新奖评选活动, 至今已经连续举办了六届（截止本文写作时，第六届的优胜奖还没有最终评出），共收集到各级地方政府的创新案例1636个，所涉及的地方政府创新内容丰富、种类多样、范围广泛。

本文就选取了其中一个荣获第五届入围奖的案例作为研究对象进行述评，其基本概况见表1。

本文所选案例及其所处的中国地方政府创新项目整体概况表表2、地方政府创新基本内涵政府创新作为一种价值理念已成为共识，而对其概念的界定还没有形成统一的认可，但无论如何解释，都不能离开其核心内涵。

简言之，地方政府创新是地方政府在其总战略和创新战略的共同驱动下进行的一系列创新活动，包括地方政府自身的创新和地方政府提供公共物品和公共服务方面的创新，主要表现为地方政府创新领域从“私域”向“公域”的转变。

[5]其核心概念应该是指政府机关在新的观念和方法的指导下开展的以有效解决治理过程中所遇到的各种问题、提高部门运行效率、提升治理效果为目标的创造性活动。

这些创造性实践可以由不同层级的政府或者政府中的不同部门来开展政府创新依其性质可以分为地方政府创新意即地方政府为完成当地发展战略在自身系统建设和提供公共产品与服务过程中所采取的一些创新性实践活动。

政府创新首先要有明确的目标，而地方政府创新的目标呈现多元性，我国政府创新研究领域的著名学者俞可平提出中国政府创新的八个目标：民主政府、法治政府、责任政府、服务政府、效益政府、专业政府、透明政府、廉洁政府。

[6]这些目标都是基于两个取向：一个是提高政府的统治能力，以顺应社会经济变化的要求，增强政府的合法性；另一个是提升政府的治理能力，动员和利用社会资源，弥补政府统治的不足和缺陷。

政府创新包含有多种要素，但是最基本的要素主要是：创新动因、创新主体、创新内容、创新方式、创新效果，它们一起构成了政府创新的各个方面，共同决定了政府创新的基本属性。

[7]这些要素相互关联，相互作用，共同构成了政府创新的要素分析框架，成为人们认识和研究政府创新的起点。

这些核心要素整合后还能发挥着另一面的重要功能，能使不同层级政府从管理型无限政府向服务型有限政府转变，以追求公民的最大福祉为宗旨；以向社会提供服务( 公共物品) 或组织提供服务为基本内容，这些都体现着创新的效果和成果。

政府创新也有着多种类型，不同学者不同角度，其分类也各有不同。

具有一定代表性的，例如，韩福国将创新分为：问题型、制度型、超前型、政绩型；而陈雪莲从创新的启动方式角度区分了两类创新：一是实用主义原则下为了解决危机、应对问题而推出改革；二是学习和实践其他地区的先进经验和科学理念；杨雪冬从政府采纳技术创新的角度分了三种类型：适应型，指的是随着社会经济的发展，一些技术被其他社会组织采用，政府部门也必须采用，以适应周围的环境；应用型，指的是政府在运行中遇到一些需要某些技术手段支持才能解决问题，而外部有成熟的技术条件，从而得以利用；学习型，指的是某个政府部门借鉴其他政府部门或私人部门利用某项技术解决具体问题的经验，并利用到自己的运行中。

而中国地方政府创新奖的评选实践来看,政府创新可分为政治改革、行政改革和公共服务三类。

其实,要对形式多样的中国地方政府创新行为进行总结和归纳分类,必须考察创新的背景以及创新者的能动性。

本文综合了不同角度和不同选择层面对政府创新的类型做出了一个融合性的框架构建，并且也部分的关联了各个类型的主要特征和属性，在危机和发展的背景下,积极博采众长，进行了个人初步的分类尝试，具体框架参见图1。

图1本文所理解的地方政府创新属性类型结构图3、地方政府创新动因及持续力从地方政府创新的核心构成要素可知，创新动力是的影响地方政府创新可持续发展的诸多因素中关键核心的因素。

政府创新持力是指影响政府创新的制度和其他结果得以持续的核心要素的综合力量。

持续力是地方政府创新得以维持, 并且向制度化方向进展的结构性力量。

[8]地方政府制度创新的动因由于制度创新背景的复杂性及制度安排的多样性而从小到大、多种多样、包罗万象, 但概括起来可归结为如下三个方面: 外部动因、内部动因和主体动因。

地方政府创新的动力来自于民众认同的需要、地方政府间竞争的需要以及官员政绩的要等多个方面。

地方政府创新的可持续性具有两个维度：时间存续性和空间辐射性。

影响地方政府创新在时间维度上的因素主要有：创新的推动者、制度化水平、组织利益、上级态度和社会关注度等；在空间维度上的影响因素包括：创新者的推广意识、政府间竞争－合作程度、绩效评价方式和环境差异性等。

地方政府创新也是一个动态变化的过程，成功的创新需要不断进行试错、学习、反馈、修正，才能形成持续的、有效的稳定创新途径。

[9]这就如一个闭合的自我新陈代谢的良性系统。

从这一点可以悟出，创新的动力直接决定着创新措施是否能继续下去的第一个因素，如果失去了创新动力，那其他所有的创新程序和要素都将化为无本之木，也就不可能组建成以动力为起点的完整的创新路径模式。

正是基于以上机理和关系的分析，本文也进一步尝试构建一个趋向良性循环的创新路径模式，参见下图2。

图2本文所理解的创新动力作用下的地方政府创新路径模式良性循环图由此可知，每个地方都会有发展与进步的现实期望, 这种期望成为促使地方政府创新的动力。

外压力主要集中体现在四个层面上：民众认同、地方政府间竞争、官员政绩、发展任务。

而内源力则是指创新主体应该具备的能力和特长。

另一角度，从对部分中国地方政府获奖创新项目的统计分析来看，也能反映出创新持续力的主要影响因素在各个不同创新项目中的作用强弱的体现。

结果表明，失去创新持续力的主要因素在于：缺乏民众支持信任、一味追求的政绩冲动、缺乏配套措施和监管、未形成政策制度以及创新环境改变等。

本文对前五届评选出的创新入围奖随机抽取了60份案例进行了创新持续力方面的统计，主要侧重衡量创新的实际效果和成果是否发挥着作用，而不单从项目是否还在表面保留的情况上考察。

反映出的情况也基本符合总动力强弱直接决定持续力短长的规律性分布。

当然，前提是内外环境的稳定和向好，参见下图3。

图3第一至第五届地方政府创新入围项目持续执行情况随机抽样比较图（注：系列1代表“强劲持续”系列2代表“变相持续”系列3代表“没有持续”）（二）宅基地流转1、宅基地流转的相关概念宅基地就是农村的农户或个人用于建设住宅和相关配套设施而占有、利用本集体所有的土地。

[10]包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。

农村村民建设住宅，应当合理和集约利用土地。

我国农村住房制度主要体现在宅基地制度层面,“一户一宅”、“面积法定”、“无偿取得和使用”、“限制流转和抵押”是其基本特征，无疑，宅基地承载了农村社会稳定器的功能和社会保障功能。

宅基地流转特指宅基地使用权的流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

宅基地使用权作为我国特有的一种物权形式，指权利人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，并有权利用该土地建造住宅及其附属设施。

宅基地流转是家庭承包经营制度的延伸和发展。

[11]毫无疑问，土地流转的决定将是自实行土地的家庭联产承包经营制以来乡村财产制度的一次重大变革，对农村经济、乡村治理都将产生重大影响。

2、宅基地流转的基本模式一般而言，宅基地流转从主导者角度大致可以三种模式，即政府主导模式、集体经济组织主导模式及综合主导模式。