欧盟国家养老金改革：反思和借鉴李道滨2013-4-3 9:05:29 来源：《广东金融学院学报》(广州)2006年5期内容提要：欧盟国家养老金改革与中国养老金制度建设和调整具有不同的历史起点和任务，因此欧盟改革的理论和经验难以直接用于中国实践。
不过，欧盟国家养老金改革的进程对于目前有争议的中国养老金制度调整，可能有着重要的启示。
关键词：欧盟国家养老金改革俾斯麦模式贝佛里奇模式作者简介：李道滨，清华大学国际问题研究所，北京100000一、欧盟国家养老金制度概述欧盟国家具有“福利国家”之称，它们最早在世界上建立起社会养老保障制度，并有所谓“俾斯麦模式”(Bismarckian)和“贝弗里奇模式”(Beveridgean)之分别。
“俾斯麦模式”在很大程度上以就业为基础并与缴费相联系，养老补贴在不同职业之间可能不同，并且倾向于和收入挂钩。
这种较多的与就业挂钩的方法，没有像“贝弗里奇模式”那样为全部人口提供一个最低收入标准的保护，国家社会保障所起作用比较有限，私营的社会保障供给和家庭以及自愿机构一起在整体社会保障中起了较大的作用。
德国、奥地利、法国、比利时和卢森堡等欧洲大陆国家采取这种模式。
所谓“贝弗里奇模式”，是国家向全体公民提供综合的社会保障，资金主要来源于强制性的缴费或者政府的转移支付，国家一般按照定额比率支付养老补贴，所有领取者得到相同数额的养老金，目的是为全部人口提供最低收入标准的保护，对于大多数人而言，并不能享有与退休以前同样的生活水平，因此各种补充养老计划的发展占有重要地位，正如贝弗里奇所说的“国家提供面包，自己买奶油”。
“贝弗里奇模式”构成了英国战后社会保障立法的框架，而且对斯堪的纳维亚国家确定社会保障制度也有很大影响。
从“俾斯麦模式”到“贝弗里奇模式”的建立，再到第二次世界大战后欧洲福利国家的普遍建立，欧盟国家的养老金制度经历了家庭养老保障、国家公共养老保障和社会多支柱养老保障三个历史阶段，养老保障的责任经历了从家庭到国家和雇主，直到强调个人养老储蓄这样一个演变过程。
二战结束至1973年第一次石油危机，欧盟国家由于劳动人口较少，有利于实现充分就业，而同时期的婴儿潮、医疗及生活条件的改善在降低死亡率的同时又大大刺激了消费需求的增加，使得农村劳动力大量向城市转移。
收入的增加使养老金等社会保障制度得以发展，而社会保障的发展又反过来使消费需求旺盛，进一步促进经济的发展，两者形成良性的互动，推动了欧盟福利国家的普遍建立。
这一时期被称为“福利国家扩张的黄金时期”。
在1960年～1980年期间，这些国家的社会福利开支占GDP的比重几乎翻了一番，以OECD的21个成员国为例，从1960年平均占GDP的12.3％增长到1980年的23.3％[1]。
欧盟国家之所以被称为“福利国家”，不仅因为这些国家的社会保障支出在GDP中所占比例一般都比较高，比如，1990年为24.6％，1998年为28.1％，还因为福利制度覆盖面最宽，大多数欧盟国家90％以上的公民都能享受一项或者多项的福利，特别是养老金、健康保险、工伤、疾病等保障。
以养老金为例，欧盟国家的覆盖率在20世纪90年代初已经达到98.5％。
在仅仅依靠或主要依靠福利制度过活的社会保障核心保护群体的比重，德国、瑞典等欧盟国家高达50％以上，而美国大约只占30％左右。
养老金作为欧盟国家社会保障最重要的组成部分，1995年在整体社会保障中所占比重平均已高达43.5％[2]。
丹麦学者艾斯平-安德森(Asping-Andersen)在其1990年出版的《福利资本主义的三个世界》一书中，把福利资本主义国家分为自由主义模式、保守主义模式和社会民主主义模式。
这些模式应用在总体的社会保障体系，反映了公共和私人部门在分配资源方面各自所起的不同作用。
就养老金而言，欧盟15个成员国也可以分成相应的三种。
我们可以将以上三种模式的特点总结如下(表1)。
资料来源: Pension in the European Union, La Lettre de I' Observatoire des Retraites, October 2004, No. 13.第二次世界大战后，欧盟国家建立的养老金制度都是待遇确定型(Definedbenefit, DB)现收现付制(Pay-as-you-go, PAYG)。
在这种体制下，养老金来源于政府的税收，它从工薪税中获取资金，加上每年的资金收益，用于所有的养老金支出，由于工薪税“收益率”是总体实际工资每年增长的比例，因此用于支付养老金的资金总额取决于平均工资水平的增长和劳动人口(一般指15～64岁之间的就业人口)的增加。
很显然，在这种情况下的养老金受到人口结构和工资增长率的制约[3]。
这一制度建立初期，由于人口年龄结构年轻，劳动人口占总人口的比例较高，又由于经济高速发展，人们的工资增长率比较高，现收现付制度也就容易建立和普及起来。
二、欧盟国家的养老金制度面临挑战20世纪70年代中期以后，欧盟国家普遍出现经济增长缓慢、人口结构老龄化的趋势，欧盟国家福利制度在繁荣中出现了危机，关于福利国家“养老金危机”的讨论也就由此开始。
而20世纪80年代以来，养老金制度所出现的财务危机和制度缺陷，使得各国政府纷纷认识到改革现行制度的必要性和急迫性。
据估计，从1995年到本世纪中叶，工业化国家的养老金支出占GDP的比重预计将会增加近一倍，其中属于欧盟国家的丹麦从6.8％增长到11.5％，德国从11.1％增长到17.5％，挪威从5.2％增长到11.5％，西班牙从10％增长到19％，荷兰从6％增长到11.4％[4]。
出现这种现象主要有以下几个原因：一是欧盟各国面临经济低速增长和公共养老金开支高速扩张的矛盾。
自1973年以来，经合组织国家的经济增长率明显下降，无法承受公共政策费用不断增加的压力。
从1971年～1979年间，公共开支平均每年上升7.5％，而经济增长率平均每年只有2.4％；而在1961年～1970年，这两个数字分别是7.2％和4.4％[5]。
许多国家的公共养老金在资金问题上面临困境，政府在养老金方面承受的压力越来越大。
公共养老金的花费在欧盟国家又比许多相近收入水平的发达国家要高得多，根据OECD2002的估计，2000年欧盟15国公共养老金花费占GDP收入的比例高达10.4％，而非欧盟国家利富裕的OECD国家，包括美国、日本、加拿大、韩国、澳大利亚和新两兰等2000年公共养老金只占GDP收入的5.3％，这种差距的部分原因是人口结构的不同，但更主要则在于公共和私人养老金的比例不同以及在公共养老金中给付水平和实际退休年龄的差别。
在欧盟国家中除英国、爱尔兰、丹麦、荷兰外，公共养老金的替代率都很高[6]。
二是欧盟国家普遍面临着人口老化、失业率提高、财政赤字扩大等一系列问题。
欧盟国家普遍面临人口老龄化，其具体表现是低出生率和高寿命预期。
从20世纪70年代末开始，欧盟国家人口出生率已经逐渐下降到2‰以下的水平。
而另一方面据预测，在未来50年里，人们的寿命很可能要延长，女性增加4.2岁，男性增加5岁，这样的话，在欧盟15国，老年依存率将从20年的27.7％，提高到2050年的53.4％。
据估计，发达国家65岁以上人口的比重每增加一个百分点，直接造成的社会支出增长总量相当于GDP的0.65％，1973年至1995年，仅老年人口数量的绝对变化导致社会福利支出的增长就大致相当于GDP的2.6％[7]。
从这种发展趋势考虑，如果不对养老金体制进行改革，要维持目前这种平衡状态，欧盟国家只有4种选择：或者提高供款率49％，或者降低养老金支付水平43％，或者提高退休年龄9.9年，或者增加75％的劳动力[8]。
美国著名经济学马丁•费尔德斯坦(Martin Feldstein)在对欧洲社会养老保障前途的研究报告中也指出，如果欧洲国家想要维持目前的给付水平，工薪税至少提高50％以上[9]。
但是，实际的情况却是，从1980年～1985年，欧盟国家的失业率由不足6％升至11％；1985年～1990年有所回落，为8％左右；进入90年代以后，欧盟的失业率再次猛升，在11％左右的高位徘徊[10]。
而居高的失业率又和居高的公共开支之间形成了矛盾，因为“与失业率高密切相关的社会保障政危机不仅仅因为失业补贴的负担增加，还因为失业冲击了范围广泛的社会费用开销。
”[11]三是养老金体系自身日益成为人们早退休的理由，劳动力供给减少。
欧盟国家提早退休的问题要比其他国家严重得多(表2)。
资料来源: Agar Brugiavini and Vincenzo Galasso, " The Social Security Reform Process in Italy: Where Do We Stand? " University of Michigan Retirement Retirement Research center, Working Paper WP 2003-052, Sepy 2003。
从上表中我们可以看到，欧盟国家许多人在不足60岁就退休了，相比日本、美国、加拿大的66.5岁、63.6岁、62.3岁，欧盟国家的实际退休年龄要小得多，这些人退休以后不再缴费而成为养老金领取者，从而大大加重了各国的养老金负担。
同时，欧盟国家的劳动参与率在大幅下降，尤其是对于那些可以享受提早退休的人群，比如60～64岁。
很显然，造成这种结果的一个重要原因是欧盟国家的社会保障利福利体系给退休人员过分慷慨的待遇[12]。
从退休人员的养老金替代率和可以得到的税收优惠和补贴来看，一些欧盟国家的养老金额外补偿税收制度，无疑是鼓励人们提早退休。
一般而言，人们的退休年龄与税收制度有着很强的联系。
欧盟国家是典型的高税收国家，因此这种情况尤其严重。
如果任由这种老年福利和税收机制延续下去，有研究预期到2030年，在许多欧盟国家，劳动人口1/4的收入将被用来供养老年人。
四是从20世纪70年代以来欧盟国家正经历着家庭结构的转变。
首先，女性劳动力不断增加。
根据国际劳工组织11个国家的资料显示，15～64岁妇女参与劳动力市场的比例1960年平均为33.3％，1996年上升到61.9％，①其次，单亲家庭的比重大幅增加，在过去30年，离婚率急剧上升，在9个有据可查的OECD 国家中，离婚率(每1000名已婚妇女)从1960年的平均4.1％上升到1986年的10.8％，在这些国家里，非婚生育占生育总量的比例从5.4％上升到21.4％。
②此外，家庭结构改变还包括崇尚单身、老人不与子女一起生活等倾向引起的家庭裂变。
由于现行的福利制度是为传统的“男性挣钱养家”家庭结构所设计的，这些变化导致了福利制度的紧张状况。