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• 2010年，全国共完成税收收入7.7万亿元，其中，中央税占 52%，地方税占48%。
• 同年，地方政府出让国有土地获取的收入高达2.9万亿元。
• 土地出让收入： • 预算外收入，作为地方政府基金缴入地方国库，主要由市、县
（区）两级政府支配。
• 市、县政府的自有来源收入在相当程度上依赖于土地出让金。
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地方财政的两种模式
• 以道路建设为例：
• 税收财政：房地产征税。基础设施改善，房地产增值，税 收增加。
• 土地财政：出让土地获得收入，或土地使用权抵押，融资 建设道路。
• 地方政府成立城市建设投资公司，政府划拨土地，以土地 使用权作抵押，贷款进行基础设施建设。
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二、中外城市治理模式比较
• 城市政府的三种角色：代理者、 主政者、 代表者
城市发展与城市管理
城市发展与城市管理
杨宏山
中国人民大学公共管理学院副教授 公共治理与和谐城市研究中心主任
引言
• 改革开放以来，中国城市治理取得了举世瞩目的成就： • ——高水平的基础设施 • ——快速扩展的城区 • ——具有竞争力的制造业 • ——高速增长的财政收入 • ——迅速形成的“有产阶级” • 过去30年，尤其是1998年以来，世界见证了中国城市发展的显著成就
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中美城市治理模式比较
• 中国模式
• 财政对土地依赖性高 • 土地公有，政府垄断 • 总体规划 • 有偿出让（高效决策） • 涨价归公 • 户籍管制
• 美国模式
• 财政主要依赖财产税 • 土地私有，自由交易 • 社区规划，用途规划 • 财产征税，涨价归私 • 自由流动，用脚投票
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三、中国地方治理的成就与挑战
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• 中国城市财政模式：土地财政
• 制度起点： • 1）土地公有，没有个人财产； • 2）没有自主征税权； • 3）没有地方性债券市场，地方政府无法融资。
• 选择土地财政模式： • 1）垄断土地一级市场，禁止农地入市； • 2）征收生地，配套基础设施，出让熟地（商业房地产）； • 3）土地收入补贴工商业投资，工商业税收转为长期经常性收入。 • 4）土地收入、税收、收费共同支撑公共服务供给。
，转移给了后续政府。
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（二）为什么其他国家不仿效中国模式？
，也见证了城市管理面临的问题和挑战。 • 为什么能够取得上述成就，如何应对存在的问题和挑战？
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提纲
• 一、中国特色的城市发展模式 • 二、中外城市治理模式比较 • 三、中国城市治理的成就与挑战 • 四、底线公平：城市治理新理念 • 五、合作治理与公共服务改革 • 六、智能化城市管理模式
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一、中国特色的城市发展模式
• 以美国为代表的税收财政模式： • 税收来源——财产税 • 权力来源——直接民主
• 美国城市政府收入主要依赖财产税获取收入，政府改进公共服务 ，地价上升，房价上升，税收增加。
• 企业和居民 “用脚投票”：公共服务要搞好，税率又不能太高
• 在既定约束下，地方政府发行债券，用于市政工程和基础设施建设。
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• 一些地级市和县的土地出让金也超过财政收入。
• 2010年，安徽滁州市税收收入为90.5亿元，其中地方税收收入 为50.4亿元，而土地出让金收入高达107亿元，超过同期的中 央税收和地方税收的总和。
• 2011年上半年，滁州市下辖的天长市、全椒县、来安县的税收 总收入分别为5.6亿元、3.7亿元、3.1亿元，而同期的土地出让 金收入分别为5.8亿元、11.3亿元、4.5亿元。
• （一）中国地方治理的成就
• 三十年来（尤其1998年以来）地方治理的成就： • 地方（市、县、区）政府间竞争激烈； • 城市建成区扩展； • 高水平基础设施； • 具有竞争力的制造业； • 高速增长的财政收入； • 有产阶级扩容。
• 为了吸引投资和人才，培育新的经济增长点，地方政府纷纷创新治理 方式。
• 3.行政和财政分权改革 • 从财政包干到分税制改革：中国特色的财政联邦主义 • 地方政府间竞争，市、县两级最激烈。
• 分税制改革后，地方政府角色发生显著变化： • （1）从支持地方国有企业转向争取流动性资本； • （2）地方财政越来越依赖于土地财政； • （3）地方政府开始补贴制造业发展。
• 地方财政收入的两种模式： • （1） 税收财政 • （2） 土地财政
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• 目前，一些城市的土地出让收入已经超过了地方税收收入的总 和。
• 2010年，北京市地方税收收入1500亿元，当年土地出让金总额 达1639亿元，
• 同年，上海市土地出让金为1527亿元，天津市土地出让金也超 过1000亿元。
• 2010年，南京市地方性税收为380亿元，当年土地出让金为555 亿元。
• 政府官员的远见卓识和治理能力，对于地方发展至关重要。
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• 成都、深圳、昆山、扬州、皖江承接产业转移 • 浦东新区、滨海新区、两江新区、天府新区
• 中国模式可持续吗？ • 就财政收入而言： • 政府通过土地财政获取政府性基金收入，通过贷款融资进
行基础设施建设，为工商业发展提供支持。 • 这样既可创造就业，也可增加税收，它将债务和收益一起
• 一般来讲，税收主要用于国防与公共安全、教育、科技、文化、医疗 卫生、社会保障、就业、节能环保、社区事务、农林水务、交通运输 、国土资源、气象服务等经常性的公共服务项目。
• 土地出让收益主要用于征地和拆迁补偿、基础设施建设、土地开发、 城市建设等支出。
• 在实践中，由于地方政府的预算内和预算外收入具有统筹属性，当预 算内收入出现缺口时，也会用预算外收入来弥补。
• （一）改革开放以来的地方治理变革
• 1.市领导县体制改革 • 1982年底江苏、辽宁试点，随后迅速推广。 • 1994年全国普遍实行“市管县”体制 • 主要涉及行政审批、财政税收、组织人事 • 优点：集聚资源培育增长极，经济效率高 • 问题：挤占县域发展资源；城乡差距扩大化
• 2.干部考核与官员政绩锦标赛 • 1984年，中组部提出推进岗位责任制考核。 • 1980年代末，目标责任制考核开始在地方扩散。 • 1990年代以来，目标责任制考核成为绩效考核的重要模式 • 2006年，中组部下发领导干部综合考核办法（试行）。