四、农村集体建设用地管理
农村集体建设用地管理，是指国家依法对乡 (镇)村建设使用土地实施的规划、审批、监督 等行政行为。其主要特征为： 1．农村集体建设用地管理是一种行政行为， 其形成的法律关系属于土地行政法律关系，而 不属于土地民事法律关系。农村集体建设用地 管理中，各级政府及其地政部门同农村集体经 济组织及集体土地使用者的权利义务是不对等 的，两者之间是管理者与被管理者、命令与服 从的关系。集体土地的所有者和使用者，应当 执行各级政府及其地政部门做出的土地行政行 为，不得无故拒绝；对于拒不执行的，做出具 体行政行为的部门可以依法强制执行，迫使义 20121219B 务人履行土地行政行为所确定的义务。
农村集体建设用地管理概述
一、农村集体建设用地的概念 农村集体建设用地，是指由农村基层政权 组织或者农村各级农业集体经济组织以及 农村居民个人投资，依据农村建设规划进 行各项非农业建设依法使用的农村集体土 地。是用于建造建筑物、构筑物的土地， 包括原有的建设用地和经批准办理农用地 转用手续的农用地。《土地管理法》“建 设用地”中所称乡(镇)村建设也是指非农 业建设。
第十四章
农村集体建设用地管理
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主要内容： §14—1 农村集体建设用地管理概述 §14—2 农村集体建设用地的审批 §14—3 农村集体建设用地的收回 §14—4 农村集体建设用地的标准与要求


重点：农村集体建设用地使用权问题
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§14—1

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在申请的同时，申请者应当向地政部门 提交下列文件：经批准的建设项目设计 任务书或其他批准文件；县级建设行政 主管部门出具的选址意见书；建设项目 总平面布置图和地理位置图；建设项目 资金来源的证明材料及投资计划；必要 时，应当提交建设项目可行性研究报告； 环保等有关部门签署的意见；法律规定 或者地政部门要求提供的其他资料(如申 请者的身份或者资格证明等)。建设项目 使用其他农村集体土地的，还必须附有 与该组织签订的用地协议书。
一般情况下，城镇居民使用农民集体土地，或 农民建住宅使用其他集体所有的土地是不允许 的。 3．乡(镇)村公共没施和公益事业建设使用农 民集体的土地。包括农村道路、水利设施、学 校、通讯、医疗卫生、敬老院、幼儿园、村委 会办公室，不管是使用本集体所有的土地，还 是其他集体的土地都是允许的。主要考虑一些 道路、水利设施及学校等，在本集体土地内无 法安排，需要使用其他村民小组土地的实际悄 况。因此，法律不能限制此类项目使用非本集 体的土地。 如果乡镇企业建设因本集体经济组织内无法安 排，可以申请使用国有建设用地；按国有建设 用地的规定办理。
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从地域范围来讲，农村集体建设用地是 城镇以外，广大农村和集镇范围的建设 占用土地的总和。农村集体建设用地量 大面广，一般要占全部建设用地的60％ 左右，在乡镇企业集中，农户比例大的 地区，其比例可达70％以上。 从前几年农村建设用地管理情况看，农 村集体建设用地主要的存在问题包括：
2．农村集体建设用地依法实行分级管理。县 级人民政府及其地政部门是行使管理职能的最 重要的责任者。乡(镇)村各级集体经济组织仅 作为集体土地所有权主体的代表，行使经营管 理权，它不能代行行政管理的职能。 3．农村集体建设用地管理的对象是乡(镇)村 建设用地。农村集体建设用地管理，既不是对 国家建设用地的管理，也不是对农村集体土地 所有权的管理，而是对农村集体土地的用途管 制。这是农村集体建设用地管理同国家建设用 地管理的主要区别所在。
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农村集体建设用地主要是通过集体所有 土地使用权转移的方式取得，不改变土 地所有制的性质。乡(镇)村建设所占有 的土地为农民集体所有。乡(镇)村建设 用地属于农民集体所有，在一般情况下， 其所有权和使用权是相分离的。乡(镇) 村企业对其建设用地只有使用权，没有 所有权；农村居民的住宅用地的所有权， 归农民集体所有，各农村的居民只有使 用权，没有所有权。乡(镇)村建设用地 的所有权与地上建筑物和其他设施的所 有权一般也是分离的。

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1．土地占用数量过大，建设占地失控。农民盖房子 互相攀比，比宽比阔；乡镇企业办厂贪大求洋，在 工作中没有贯彻“一要吃饭、二要建设”的方针。 2．布局零乱分散。农民住宅安排占地过多过散，农 民不经过批准占地建房，超标准或多处宅基地现象 突出；发展乡镇企业不搞规划，不履行审批手续， 随意占用等问题严重。 3．土地利用率低下。乡镇企业的特殊性，往往使得 它的上马带有盲目性，下马又带有随意性，在产品、 原材料、供销计划都还没有多大头绪的情况下，就 先圈地建厂房，“铺好摊子，筑巢引凤”，这种情 况下其结果常造成厂房闲置和土地的荒废。同时由 于技术水平行对落后，经济效益与土地利用效率低 下。

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(二)乡(镇)村企业建设用地的审批程序 乡镇企业用地，要按照经批准的村镇建 设规划的要求，合理布局，适当集中， 依法办理用地审批手续。 1．预申请。申请人持县级以上人民政府 批准的设计任务书或其他文件，向土地 所在地的县级以上政府地政部门提出用 地申请。 2．选址。县级地政部门根据有关用地计 划控制指标，会同规划、环保等部门， 依据经批准的乡(镇)村建设规划，确定 适宜地址。

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(4)查看总平面图布置是否合理。厂区的功能 分区是否合理，车间组织是否恰当，厂区道路 是否过宽，建筑密度是否太低等等，仔细分析 后确定报批或令其修改。 （5）审查、核实要求上报的报批文件是否齐 备。 地政部门审核后，应分下列情况上报： (1)涉及占用农用地的，逐级上报省级人民政 府批准； (2)占用其他土地的。按照省级政府规定的批 准权限，上报有批准权限的县级以上土地方政 府批准。

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4．农村集体建设用地管理的核心内容， 是集体土地建设用地使用权的管理，主 要包括农村集体建设用地使用权的权属 管理、用地规划和布局、用地标准及审 批以及土地违法查处等。
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§14—2
农村集体建设用地的审批
根据《土地管理法》规定，只有县级以上人 民政府有权对农村建设用地进行审批。审批 时必须严格按照乡(镇)土地利用总体规划确 定的土地用途进行，符合省级人民政府制订 的用地指标和农村集体建设用地计划用地指 标的要求。一切擅自审批行为都是无效的， 而且对其违法行为者还将追究责任。
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二、乡(镇)村企业建设用地的审批
(一)乡(镇)村企业建设用地概念 乡镇企业用地，包括乡(镇)、村两级农 村集体经济组织兴办的企业，农民联办的企业使用本 集体所有的土地。发展乡镇企业要尽量 不占或少占耕地，节约使用土地。

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4．审核。县级以上人民政府地政部门接到用 地申请后，应当依法对该申请及提交的有关资 料进行审查、核实，并提出自己的审查意见。 在审核上报文件、材料时，应注意以下几个问 题： (1)项目的批准文件是否有效，即是否存在虚 假或越权审批。凡是新建、改建、扩建的乡镇 企业，都应在县级以上计划、设计等部门的指 导或主持下，编制出设计任务书并报县级以上 人民政府批准后，方可向县级土地行政主管部 门提出用地申请。
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以集体所有土地使用权作价、入股、联 营等形式与其他单位或者个人共同兴办 企业的，该土地使用权应当经过评估。 申请时，应当提交依法成立的评估机构 出具的评估证明书。 建设项目用地申请文件、资料报送齐备， 地政部门立即承办审查报批工作。凡未 按本规定报送或所报送的文件、资料不 全的，地政部门应通知限期补报，逾期 不补，原件退回。

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(2)查看选址是否合理。是否有规划部门 的选址意见；扩建项目的，要考虑充分 利用原有基地；占用耕地或者农用地的， 要从严控制，可调整使用非耕地或非农 用地的，要提出新的选址意见。 (3)查看用地数量和生产规模是否相当。 省级政府可以按照乡镇企业的不同行业 和经营规模，分别规定用地标准。有乡 (镇)村企业用地定额标准的地区，要严 格执行定额标准；尚无定额标准的地区， 一是要参考同类工业项目用地定额标准； 二是要做好现场勘验、核实工作。
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二、农村集体建设用地的使用范围
按照《土地管理法》第43条规定，有3种情况均 可以使用农民集体所有的建设用地。 1．兴办乡镇、村企业使用本集体的土地。乡(镇) 办企业、村办企业、村民组办企业、个人办企业 均可使用所在农民集体组织的土地，而不允许使 用其他集体所有的土地。但是农民集体组织用本 集体所有土地与其他单位或个人以土地使用权入 股、联营等形式共同举办企业的，视为使用本农 民集体所有土地，是允许的。 2．村民建住宅使用集体的土地。农村集体居民， 经过批准回原籍落户的职工，退伍军人、离、退 休干部以及回家定居的华侨，港澳台同胞住宅建 设可以使用集体的土地。 20121219B

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3.必须依法取得县级以上人民政府批准。不论 是乡镇企业、公共设施、公益事业还是农民宅 基地都必须依法取得批准。否则都被视为是非 法占地，必须依法处理。 如果涉及占用农用地的，必须依法办理农用地 转用审批手续。 4.建设占地与农村土地整理挂钩，严格控制占 用耕地。原则上，农村建设用地的规模不得再 扩大，如需扩大规模或占用耕地，必须对农村 土地进行整理，增加耕地有效面积。 5．农民集体所有的土地的使用权不得出让、 转让或者出租用于非农业建筑，但是符合土地 利用总体规划并依法取得建没用地的企业，因 破产、兼片等情形致使土地使用权必须转移的， 应当严格依法办理审批手续。 20121219B
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一、农村集体建设用地的审批权限
《土地管理法》对乡(镇)村企业建没用地，乡 (镇)村公共设施、公益事业建设用地，农村村 民宅基地等农村集体建没用地的审批权限分别 进行了规定，但可以概括为以下两点： 1．一般情况下，即除涉及占用农用地的外， 按照省级人民政府规定的批准权限，由县级或 者县级以上地方人民政府批准。其中，农村村 民宅基地明确规定由县人民政府批准。 2．涉及占用农用地的，应当依照《土地管理 法》关于农用地转用的审批权限规定由省级人 民政府批准。县级或者乡级人民政府可以提出 自己的审查意见，供省级人民政府批准时考虑。