环境影响评价制度改革【摘要】我国环境压力日益增大，人们的环境权益受到侵犯和威胁，进而威胁到整个人类的生存与发展。

严峻的环境危机开始促进我们对自己的思想与行为检讨、反思与评判。

环境影响评价制度就是这样应育而生的。

它为我国阻止环境恶化发挥了一定的作用，但是，从环境影响评价制度“落户”我国起，就似乎有些“水土不服”它一直与我国文化、经济、法律、政治、社会发生了融合碰撞、摩擦，被容纳的同时也受到了排挤、质疑。

《中华人民共和国环境影响评价法》在出台时，受到多方面的弱化，,所以注定先天不足。

而本文的目的在于探寻我国环境影响评价制度如何改革以及完善途径，使之能够为我国的环境保护产生更为积极的作用。

【关键词】环境影响评价制度；存在的问题；完善措施一、环境影响评价制度概述(一)环境影响评价制度概念环境影响评价是指在开发建设活动正式实施后,以环境影响评价工作为基础,以建设项目投入使用等开发活动完成后的实际情况为依据,通过评估开发建设活动实施前后污染物排放及周围环境质量变化,全面反映建设项目对环境的实际影响和环境补偿措施的有效性,分析项目实施前一系列预测和决策的准确性和合理性,找出出现问题和误差的原因,评价预测结果的正确性, 提高决策水平,为改进建设项目管理和环境管理提供科学依据,是提高环境管理和环境决策的一种技术手段。

环境影响评价制度是有关环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等一系列法律规定的总称。

1美国是第一个将环境影响评价法制化的国家，1969年的美国《国家环境政策法》首创这项制度。

环境影响评价制度就是对评价的主体、对象、各主体间的权利、义务和法律责任以及程序作出规范和安排。

我国《环境影响评价法》第二条对环境影响评价制度进行了定义:指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

（二）环境影响评价制度的对象与内容环境影响评估不是所有建设项目都必须进行，它适合于：在建设过程中工艺过程和环保设施有所变更；由于当地开发活动较多，环境质量有了重大的变化；由于当地环境规划制定、环境保护目标和环境标准有所提高；在国家总量控制指标下达1蔡守秋主编:《环境资源法学》，北京:中国人民大学出版社，2003年第1版，第178一179页。

后, 需重新确定项目的允许排放量；目前的环保设施运行不正常或其效率不能达到原定要求, 不能满足当地环境的总量控制需要；其它环保主管单位认为有必要的项目。

主要内容应包括：环保设施的排放量核实,这部分资料可以使用竣工验收的资料, 对不足部分进行必要的补充；根据国家、省、市总量控制指标重新确定项目的允许排放量；对影响区的环境质量的验证性评价；针对建设项目的实际生产过程,实际环境审计；制订环境监控计划,实行环境保护的TQC全程控制；由于工艺、设备的改变或原评价中存在的问题,进行补充性评价；对产生的环境问题提出补救措施。

（三）环境影响评价制度的现实意义1、环境影响评价制度是对传统的经济发展方式的重大改革。

在传统的经济发展中，往往考虑直接的、眼前的经济效益，没有或很少考虑环境效益，有时甚至为获取局部的暂时的效益，以牺牲资源和环境为代价。

结果就不可避免地造成环境污染和破坏，导致经济发展与环境保护的尖锐对立。

实行环境影响评价制度，能有效地改变这种状况。

进行环境影响评价的过程，是认识生态环境与人类经济活动相互依赖和相互制约关系的过程，认识的提高和深化，有助于经济效益与环境效益的统一，实现经济与环境的协调发展。

2、环境影响评价为制定区域经济发展规划提供科学依据。

在传统的发展中，一个地区，一个城市由于缺乏社会的、经济的、特别是环境的综合分析评价，盲目性很大，往往造成畸形发展，出现资源和环境的严重破坏和污染。

通过环境影响评价，掌握区域的环境特征和环境容量，在此基础上制定的社会经济发展规划才能符合客观规律并切实可行。

3、环境影响评价是为建设项目制定可行的环境保护对策、按行科学管理的依据。

通过环境影响评价，可以获得应将建设项目的污染和破坏限制在什么范围和程度才能符合环境标准要求的信息和资料，据此，提出既符合环境效益又符合经济效益的环境保护对策，并在项目设计中体现。

使建设项目的环保措施和设施建立在较科学可靠的基础上，同时也为环境管理提供了依据。

二、我国环境影响评价制度存在的缺陷我国对环境影响评价制度虽然已经进行了专门的立法，但是，我国环境影响评价制度的许多规定仍然存在诸多不完善的地方，在该制度的实际实施过程中，也有大量不尽人意的表现，对我国环境影响评价制度改进、完善的探讨方兴未艾。

1、评价范围狭窄汪劲教授认为“广义的环境影响评价，是指对拟议中的人为活动(包括建设项目、资源开发、区域开发、政策制定、立法等)可能造成的环境影响(包括环境污染和生态破坏等不利影响，也包括对环境的有利影响)或环境后果进行分析、论证的全过程，并在此基础上提出采取的防治措施和对策。

而狭义的环境影响评价，则是对于拟议中的建设项目在兴建前可行性研究阶段，对其选址、设计、施工等过程，特别是运营和生产阶段可能带来的环境影响进行预测和分析，提出相应的预防措施，为项目选址、设计及建成投产后的环境管理提供科学依据。

”2我国《环境影响评价法》第二条对环境影响评价的范围作了规定，主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但对政策的环境影响评价并未涉及。

在规划的环境影响评价中，第七条也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。

由此看出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上或实践上都有必要进一步充实，使环境影响评价从点源评价扩大到面源评价，从微观层面到宏观层面进行评价。

2.评价的内容单一我国的《环境影响评价法》第十条规定:“专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容:实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估;预防或者减轻不良环境影响的对策和措施;环境影响评价的结论。

”第十七条规定:“建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容:建设项目概况; 建设项目周围环境现状;建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估;建设项目环境保护措施及其技术、经济论证;建设项目对环境影响的经济损益分析;对建设2汪劲:《中国环境影响评价制度比较研究一环境与开发决策的正当法律程序》，北京:北京大学出版社，2006年版，第32页。

项目实施环境监测的建议;环境影响评价的结论。

涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。

”从我国的上述规定中，我们可以看出，我国专项规划和建设项目环境影响评价的内容(环境影响报告书的内容)只是对单一的方案所可能造成的环境后果进行预断评价，没有要求建设项目的建设单位和专项规划的编制机关提交可替代方案。

而可替代方案恰恰是环境影响评价制度的关键内容之一，没有规定可替代方案是我国环境影响评价制度的一个缺憾。

环境影响评价制度的一个重要目标就是，无论是在进行对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告、政策规划等宏观的、战略性的重大活动，还是在进行具体的开发建设等微观的行动，实现上述的人类活动在效率最优的情况下，对自然生态环境的不良影响最小化或者环境效益的最优化。

为达到此目的，环境影响评价报告书中必须包括建议行动在内的可供选择的方案。

3不同的方案，它所消耗的人力、资源是有所差别的，它所带来的经济效益、社会效益和环境效益、对环境、生态的负面影响都会各不相同。

方案的提交者应该区分不同情况要求提交相应的基本方案和替代方案，使环境影响评价单位比较各种方案、管理技术、减损措施，全面进行考虑，多方进行权衡，力求环境负面影响最小化、环境资源成本最小化、获得的经济效益和社会效益最大化。

从众多的方案中，我们可以选出一个经济、社会和环境价值能够协调统一的方案来实施;从一个大的方案中，也可以选择不同的步骤、程序，不同介入时期和具体地点;以及其他细节部分的不同安排。

3.公众参与不充分“广泛的公众参与为政府提供了更多的信息和可供选择的替代行为，提高了将民众价值与政府政策相融合的机会。

”43韩广等:《中国环境保护法的基本制度研究》，北京:中国法制出版社，2007年版，第26页。

4See William A Tilleman,Public PartieiPation in Environmental Impact Asessment Press,33Colum.J.Transnat`1995,p337我国环境保护基本法《环境保护法》第11条规定了“有关行政机关应定期发布环境状况公报”，第6条规定了“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。

2002年通过的《环境影响评价法》第1章第5条规定“国家鼓励有关单位，专家和公众以适当方式参与环境影响评价。

”第11条和21条明确了“专项规划的编制机关和建设单位，应以听证会、论证会或其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。

”但是，我国环境影响评价制度中，公众的有效参与并没有得到落实，可以说，以上我国有关公众参与的规定只是搭起了一个堂皇的空架子，在环境决策中多了一道形式上的程序，并没有什么可以实际操作的内容，公众在决策中没有有效地发挥作用。

“公众参与的范围和深度并不充分，建设前一般不通知居民详细情况，环境影响报告书也并没有公开”。

5具体有以下几点：（1）公民参与权利不明确，内容不具体（2）公众参与信息不畅（3）公众参与缺乏保障三、我国环境影响评价制度的改革与完善从某种角度上说，一个国家的环境影响评价制度是否完备决定着其有效性的高低。

因此，须针对存在的问题，加强立法和制度建设。

1、通过立法拓宽环境影响评价的适用范围。

建议建立健全宏观重大决策环境影响评价制度，将政策、立法等活动列入环评范围。

进一步拓展环评内容和范围。

另外，环评不应只局限在工业污染项目上，还应针对非工业项目，如与遗址公园、保护区、旅游开发区、度假区等相关的建设项目，要特别注意对生态环境和人文景观可能造成的影响。

2、完善环境影响评价中的公众参与。

将公众参与环境影响评价过程法律化、程序化、规范化，具体化，克服公众参与环境影响评价的现实障碍，使国家在环境影响评价上对公众有效地开放，实现国家和社会公众的良性互动。

公众参与制度有必5刘左军主编:《中华人民共和国环境影响评价法释意以及实用指南》，北京:中国民主法制出版社，2002年版，第83页。

要在环评法实施细则中进一步细化，使其具有操作性。

信息公开是公众参与环评的必要前提。

3、加强对替代方案的环境影响评价。

法律应明确规定环评书中应有替代方案的环境影响分析，以使建设者可以通过替代方案对环境影响程度的比较，选择最佳经济与环境效益的行动方案。