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PＰP 项目合同指南
（试行）
编制说明
本指南所称的政府和社会资本合作( Ｐubliｃ-Private Ｐaｒtｎerｓhip,以下简称ＰPＰ)项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方(社会资本或项目公司）依法就PPＰ项目合作所订立的合同。在ＰＰP 项目中,除项目合同外,项目公司的股东之间,项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间,还会围绕PPP 项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP 项目的合同体系。PPP 项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP 项目的交易结构、风险分配机制等均通过ＰPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。ＰPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为,构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行ＰPP 项目的规划、管理、监督等行政职能时,与社会资本之间构成行政法律关系。因此，我国PＰＰ项目合
同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。
根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管
理的意见》（国发[2014]4３号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发［２014]45 号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014］76 号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113 号）有关要求,结合国内外ＰPP 实践,编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP 项目合同，指导合同的订立和履行。本指南共4 章、2９节，全面系统介绍PPP 项目合同体系，说明各主要参与方在PPP 项目中的角色及订立相关合同的目的,阐述PPP 项目合
同的主要内容和核心条款，具体分析合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。同时,从付费机制和行业领域两个方面,详细剖析不同类型ＰＰP 项目合同中的核心要素和特定条款。PPＰ项目兼具长期性、复杂性与多样性，项目所处地域、行业、市场环境等情况的不同,各参与方合作意愿、风险偏好、谈判能力等方面的差异，最终表现为合同内容上的千差万别。本指南仅对PPＰ项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则性介绍,并不能适用所有PＰP 项目的特点和个性需求。实践中，PPＰ项目各参与方应当结合项目客观需要和谈判结果,充分借助专业力量，因地制宜地订立PPP 项目合同。
鉴于我国PPP工作尚处于起步阶段，法律制度、机构能力和实践经验等方面均有待进一步加强和丰富,今后财政部将及时对本指南进行修订和完善。
第一章总则
第一节PPP项目主要参与方
第二节PPＰ项目合同体系
第二章PPP项目合同的主要内容
第一节PPP项目合同概述
第二节引言、定义和解释
第三节项目的范围和期限
第四节前提条件
第五节项目的融资
第六节项目用地
第七节项目的建设
第八节项目的运营
第九节项目的维护
第十节股权变更限制
第十一节付费机制
第十二节履约担保
第十三节政府承诺
第十四节保险
第十五节守法义务及法律变更
第十六节不可抗力
第十七节政府方的监督和介入
第十八节违约、提前终止及终止后处理机制第十九节项目的移交
第二十节适用法律及争议解决
第二十一节合同附件
第三章不同付费机制下的核心要素
第一节政府付费
第二节使用者付费
第三节可行性缺口补助
第四章不同行业下的特定条款
第一节公共交通项目
第二节公用设施项目
第三节社会公共服务项目
第一章总则
PPP项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。
一、政府
根据PＰＰ项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在PPP项目中所承担的具体职责也不同。总体来讲,在PPＰ项目中,政府需要同时扮演以下两种角色:
作为公共事务的管理者,政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担ＰPＰ项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能,并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司(或社会资本)之间的行政法律关系；
作为公共产品或服务的购买者(或者购买者的代理人),政府基于PPＰ项目合同形成与项目公司(或社会资本)之间的平等民事主体关系,按照PＰP项目合同的约定行使权利、履行义务。
为便于区分政府的不同角色,本指南中,政府或政府授权机构作为PPＰ项目合同的一方签约主体时，称为政府方。
二、社会资本方
本指南所称社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司。本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业,包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国
有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。社会资本是PPＰ项目的实际投资人。但在PPＰ实践中,社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体,而会专门针对该项目成立项目公司,作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。
项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本(可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立,也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50％、且不具有实际控制力及管理权。
三、融资方
PＰP项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等)以及非银行金融机构(如信托公司)等。根据项目规模和融资需求的不同,融资方可以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组成的银团，具体的债权融资方式除贷款外,也包括债券、资产证券化等。
四、承包商和分包商
在PPP项目中，承包商和分包商的选择是影响工程技术成败的关键因素，其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断,是项目能否获得贷款的一个重要因素。
承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。一般而言,承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险。
对于规模较大的项目,承包商可能会与分包商签订分包合同,把部分工作分包给专业分包商。根据具体项目的不同情况，分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商负责管理和协调分包商的工作。
五、专业运营商(部分项目适用)
根据不同PPP项目运作方式的特点，项目公司有时会将项目部分