中国城市土地利用效率提高的若干建议蔡　捷1,孙　钰2(1.天津商学院,天津300134; 2.天津商学院市场营销系,天津300134) 摘　要:在我国经济体制转型期,城市土地利用状况出现了一些新变化。

针对目前我国土地利用中存在的新问题,制定切实可行的措施,以期达到进一步提高土地利用率的目的。

关键词:土地利用;土地市场;效率中图分类号:F293.2 文献标识码:A 文章编号:1001-0262(2001)04-0007-03Suggestions of Improving Urban Land Usage Efficiency in ChinaC AI J ie,SUN Yu(1.Tianjin Univ ersity o f Co mmer ce,Tianj in300134,China; 2.Depar tment of M a rketing,TianjinU niv ersity of Co mmerce,Tia njin300134,China)Abstract:At the pr ese nt time,the situation of urban la nd usag e ha s already changed.In the cour se o f usingurban la nd,the re ar e still many new problems to solv e.In o rder to impr ov e land usage efficiency in China,a few so lutions w ere put for wa rd.Key words:la nd usag e;land ma rket;efficiency 从20世纪80年代开始,中国推行改革开放政策,传统的计划经济体制日益被社会主义市场经济体制所取代,中央集权的计划经济也逐渐为市场经济所代替,城市土地利用领域开始引进市场机制,土地利用结构也逐渐朝着合理化演进。

在新的体制背景下,城市土地利用状况出现一些新的变化。

如何针对土地利用中存在的新问题,制定切实可行的措施,进一步提高土地利用率等问题已经成为理论界和实际部门普遍关注的重要内容。

一、中国城市土地利用的现实背景 改革开放以来,社会主义市场经济体制的确立和逐步完善,带来城市各个领域的市场化改革,土地利用领域的变化尤为明显,表现在以下几个方面: 第一,经济体制改革使得土地利用观念发生变化。

在体制改革过程中,城市社会经济发展迅速,各级政府对城市建设和发展的认识也发生了重要转变,形成了新形势下对城市发展的新认识和新观念,直接影响到城市土地利用结构的演化方向。

表现在:其一,从土地对城市发展作用的认识上,强调土地是重要的资本要素,是城市经济建设的载体。

要促进城市经济的快速发展,就要充分合理地利用土地资源。

其二,从土地对城市职能确定的认识上,开始突破过去只偏重于工业建设的“生产性城市”概念,认识到“城市是多功能的地域经济中心”,应合理界定不同区位的用地性质。

第二,体制变革为城市土地利用提供了新的动力。

传统体制下,城市土地利用在统收统支的计划经济中单纯依靠政府计划和行政命令来进行,政府决策是土地利用的决定因素。

随着商品市场、服务市场和土地市场等要素市场的形成和拓展,市场力量正成为城市发展的原动力。

独立的企业生产经营行为和居民消费行为日益成为决定城市土地利用的重要力量,企业、居民以及各种投资主体开始介入土地市场。

第三,城市土地利用机制由单一的行政配置方式转变为多种形式并存的配置方式。

随着竞争性国有土地使用权出让和转让的合法化,市场机制重新 天津商学院学报　第21卷　第4期2001年7月JOURN AL O F TI AN JIN UNIVE RSIT Y OF COM M ERCE Vol.21No.4July2001收稿日期:2001-04-26 基金项目:天津市教委人文社会科学基金资助项目“城市空间结构与城市经济运行”的阶段性成果。

作者简介:蔡　捷(1940-),男,山东蓬莱人,教授,主要从事经济基础理论和人力资源方面的研究。

成为调节城市土地利用结构的重要手段。

特定区位的土地利用方式已不再单单由行政命令和行政划拨来决定,而是更多地引入了市场竞争机制,竞争力强的利益主体率先获得土地使用权,实力弱的利益主体很难在土地市场立足。

第四,城市规划逐步科学化。

在对城市规划的理解上,开始跳出计划经济体制下城市规划作为国民经济计划的继续和具体化的框框,明确提出城市规划是城市政府为确立和实现市场经济与社会战略目标、指导土地利用各项建设的手段等等。

规划观念的更新为新时期城市土地利用结构的合理化提供了新的认识基础。

二、转型期城市土地利用中存在的新问题 目前,在城市土地利用中已经逐渐引进了市场化因素,人们开始注重土地利用效率的提高。

但是,由于旧体制的影响依然存在,现行的市场机制尚不健全,转型期的土地制度和政策难以及时满足土地市场发展的要求,所以,城市土地利用中仍存在若干新问题,表现在以下几个方面: 第一,城市土地市场的不完善性。

土地市场的作用在于,为经济行为主体因追逐区位利益而展开竞争提供场所,市场竞争的结果不仅决定了城市内部的空间布局,也决定了居民和厂商的用地数量。

在我国经济体制刚性和土地利用刚性的影响下,城市土地市场受政府的直接干预过多、特权干扰太大,“黑市”盛行。

目前,我国城市土地市场主要通过划拨、协议、招标及拍卖等形式实现土地利用配置,这几种形式的市场竞争程度依次递增,其中,土地拍卖的竞争性最强。

迄今为止,以招标和拍卖的方式出让土地使用权仍不是主流,划拨和协议方式还相当普遍,土地整体利用的竞争性仍然较弱。

这种状况降低了土地利用效率,也助长了“特权”经济和政府腐败行为的蔓延,阻碍了土地利用整体效率的提高,土地利用的聚集经济效益发挥受到很大限制。

第二,城市发展过分偏重于规模而不是效益。

我国许多城市发展目标定位不正确,对“规模”的理解仅限于占地面积与人口,而忽视了内在的经济功能、社会功能和环境效益。

很多大城市把自己的发展目标定位于国际化大都市,中等城市又以大城市为目标,小城市又以中等城市为目标,乡村又以小城市为目标,各自确定不恰当的城市土地大规模扩张计划。

这种发展目标的制定超前于土地资源的自然供给。

它更多的是考虑发展的需要,较少考虑土地资源的数量及其变动与人口及其需求变动之间的比例关系,而这一比例正是社会再生产诸要素比例中最主要、最基础的比例关系。

这一基础结构的失衡,加剧了对土地需求方面的竞争,其后果是破坏了生态环境,加快了土地的耗费,经济发展由此失去持续的保障。

第三,土地资源配置存在着制度上的不完善。

我国城市化发展进程中,土地利用与土地保护尚不协调的根源在于土地使用制度的缺陷,更深层次的原因就是土地利用与土地管理“一手硬、一手软”的制度结构所致。

长期以来,我们过分强调了土地的“用”,忽视了“管”,一方面是现有的制度实施力度不够,另一方面也缺乏超前的制度设计,往往是出了问题才制定相应的措施,尤其是尚缺乏统一的《土地法》。

管理措施的滞后与实施不力并存的局面,是“一手软”现象的根本所在。

现实的土地统计制度中又缺乏单位土地面积的经济效益指标,无法将人们从片面追求单纯的经济效益的错误思想中唤醒。

土地利用随着经济发展不断冲击土地管理制度的约束,从而给土地保护带来巨大压力。

第四,旧城市改造与新区建设的相互脱节。

在城市土地利用中,旧城改造与新区建设是我们面临的两大任务。

目前,旧城改造与新城建设几乎处于相互脱离的状态。

大多数城市的旧城改造缺乏计划性、全面性,只是以解决住房、交通等具体问题为目标;而新区建设则以形成新的经济增长点为目标,由招商引资、建立新的工业区或商贸区来驱动。

各类大小开发区的建设基本上脱离原有的城市依托,几乎是在没有任何设施的基础上由政府驱动建立一个新的城镇。

第五,土地管理体制的双轨制。

在当前的经济体制转型期,计划经济体制的影响依然存在,城市土地利用中的行政划拨方式亦占有很大比重,这使得国有土地使用权出让中仍存在不完全竞争和“寻租”活动,难以保证出让土地的最佳利用。

土地管理中的双轨并行以及双轨制带来的问题,干扰了土地资源的合理配置,使得有效利用土地成为相当长时期的任务。

三、提高城市土地利用效率的若干建议 城市的发展过程,实际就是经济要素向城市聚天津商学院学报 2001年　第21卷　第4期　集与土地利用结构变动的过程。

作为城市发展的经济基础和内在动力,聚集经济利益的形成和土地利用结构的演化,受到区域分工、技术进步、制度演进和经济区的变动等诸多因素影响。

为了实现城市聚集经济效率的最大化和充分利用城市土地,保证城市可持续发展总体目标的实现,应考虑解决下述问题: 第一,城市土地的充分利用要以聚集利益为前提。

城市发展的内在动力在于聚集利益,而其物质基础是城市土地的充分利用,二者之间存在相辅相成的密切关系;没有聚集经济利益,城市要素就难以实现合理的区位聚集与空间布局,城市土地就难以得到充分有效的利用,聚集经济效益就无从谈起。

正是在聚集利益调节机制的作用下,才形成了城市土地的有效性和空间布局的合理性,才能真正发挥聚集效应的功能,使经济要素在聚集中获得外部经济效应,并使得城市比其它地域更具有吸引力,引起更大规模的聚集和城市更快发展。

从这个意义上说,城市土地利用过程实际就是聚集经济调节机制发挥作用的过程,城市土地的充分利用应考虑满足聚集经济效益的要求,发挥聚集经济调节机制的作用。

第二,发挥城市规划的重要作用。

为了保证城市发展和空间布局的合理性,城市政府通常要制定适当的城市规划方案。

城市规划的作用在于引导市场,规范市场,弥补市场机制的缺陷,从而充分利用土地。

传统体制下,适应中央集权的计划经济运行模式和工业化发展战略的要求,我国城市规划基本上采取的是以工业用地为主导的统一计划紧凑布局的方法,在具体规划中引进了前苏联的规划思想和方法。

在城市发展和区位要素布局的总体规划上,这种带有指令性、缺乏灵活性的规划特征,使得城市规模和布局结构形成以后,难以适应社会经济环境变动的能力,因而往往具有僵化性。

随着改革开放的深入,政府的管理开始由直接转向间接,政府的规划布局开始考虑市场需求的驱动。

所以,引进新的规划观念和采用新的规划方法也势在必行。

为了解决中国经济体制转型期存在的土地利用新问题,笔者认为应从以下几个方面入手: 第一,集约利用城市土地。

土地的自然特性决定了其地域差异性,不同区位的土地具有不同的自然特性,这在商业、居住及工业用地中表现尤为明显。

在土地利用布局时,应充分考虑土地的自然特性,根据城市性质及各类用地的社会需求量,处理好各类用地的关系。