行政监察制度改革一．行政监察制度的重要意义（一）行政监察在行政法制监督体系中具有优势作用行政监察是行政法制监督的重要内容。

行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员实行监督时发生的各种关系。

1行政法制监督关系是一种多重复杂的法律关系。

我国行政法制监督关系的主体主要有国家立法机关、行政监察机关、国家司法机关，在特定的条件下，公民、法人或其他组织也能够成为行政法制监督关系的主体。

他们共同构成我国行政管理的外部监督和内部监督网络。

其中，行政监察机关作为监督主体之一，具有其他监督主体不可比拟的优势：第一，行政监察在很大水准上是主动实行的，不像行政复议或行政诉讼那样依当事人的申请开始。

第二，行政监察是与行政活动同步实行的，不但有事后监督，还有事前和事中监督。

第三，行政监察对象具有广泛性。

行政监察不但监督行政行为，更监督国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员。

第四，行政监察机关的监督具有恒定性、经常性。

行政监察制度有一套组织系统，国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府都设有监察机关，能够说，在行政法制监督关系中，行政监察机关是最重要的监督主体。

第五，随着社会发展，政府职能大量增加，其活动越来越专业化。

这就给外部监督机关的监督带来了一定难度，他们不但缺乏相关内部知识，而且也对行政内部事物不甚了解。

2监察机构在这方面则显示出其本身的优势，他们了解和熟悉行政业务方法、程序。

所以，行政监察机关作为整个行政系统内部自我约束和纠正机关，在行政法制监督关系中发挥着优势作用。

行政监察较其他监督方式更为直接、全面、主动。

（二）行政监察制度是行政法顺利贯彻实施的重要保证当前，国家的政治改革持续深化，新的法律、法规持续出台，这些代表了国家利益、全国人民利益的法律、法规，地方各级政府所属部门都应严格贯彻执行。

但是，当前一些地方政府常常从地方利益出发，对中央的方针、政策、法律、法规阳奉阴违，甚至公然抵抗，使中央的政策、方针得不到贯彻执行，这严重损害了国家的利益。

在当前改革中如何解决国家利益与地方利益的尖锐冲突，保证党和国家的政策、法令切实得到贯彻执行，已成为处理中央和地方关系的首要难题。

出现这个情况的重要原因是行政监察机关没有发挥其应有的作用。

根据《行政监察法》第一条规定，保证政令畅通，维护行政纪律是监察工作最重要的任务之一。

《监察法》第十八条具体规定监察机关履行的首要职责便是“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。

”为了保证国家法律法令真正得到贯彻执行，必须改革行政监察制度，使它在维护国家利益，中央权威中发挥关键作用。

（三）行政监察制度与公务员制度密切联系公务员制度是我国行政法中一项重要的法律制度。

公务员代表国家行政机关直接实施行政行为，在国家行政管理中，发挥着主力军的作用。

为了保证行政管理的效率，公务员不但被赋予了一定的行政职权，而且依法享有很多“优益权”，这就存有权力被滥用的危险性。

实际上，因为对公务员监督不力，近年来，公务员腐败现象日趋严重，行政纪律对其约束力甚微，这里一个很重要的因素是行政监察制度没有发挥应有作用。

根据《行政监察法》的规定，公务员是监察机关最主要的监督对象，《监察法》第十八条关于监察机关职责的五项规定中，有两项都是关于监督公务员违反行政纪律行为的。

另一方面，《监察法》第十八条第四项规定，监察机关受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉。

但实践说明：行政监察机关的工作力度远远不到位。

二．现行行政监察制度存有的主要问题从以上分析可见，行政监察制度在我国行政法体系中处于一个重要而特殊的地位。

但因为体制和立法方面的原因,我国行政监察的巨大功效尚未充分发挥出来,难以形成对行政机关有效的内部制约。

当前，我国行政监察制度主要存有以下问题：（一）双重领导体制使行政监察受制于地方政府《行政监察法》第七条规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务上以上级监察机关领导为主。

”这种双重领导体制限制了行政监察机关作用的发挥。

按照分级监察的原则,各级监察机关主要监督同级政府所属部门及其国家公务员、同级政府及其部门任命的其他人员、下一级政府及其领导人员。

同级政府所属部门及其国家公务员，特别是行政负责人的行政行为，常常是政府行政行为的重要组成部分，当这些行政行为发生偏差时，即使监察机关可依职权予以纠正，不过现行体制决定了这种纠正必须在同级政府主持下实行，而监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方管理，这就使得监察机关在行使职权时难免遇到来自政府本身的阻力。

（二）合署办公使行政监察职能弱化,党政不分自1993年始，行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公，合署办公对节约行政资源，发挥监督的整合功能，提升监督质量和效率起到了一定的积极作用。

但合署办公的负面影响也同样是显而易见的：行政监察机关的独立性受到了更大水准上的限制，监察工作实际上从属于党的纪律检查工作，监察机关很可能不再是单纯的行政监察机关，而会发生变性，成为党政机关的附属品。

在隶属关系上，监察部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责，而是直接向中央纪委常委会负责，地方监察机关直接向同级党的纪委常委会负责。

纪委成了监察机关的直接领导机关，实际上形成对行政监察的“三重领导”，重大问题由纪委常委集体讨论决定。

以至于监察机关作为行政机关难以落实宪法所规定的首长负责制，职责不明，党政不分3；党纪政纪处分不分，甚至出现以党纪处分代替行政处分的情况，违背了依法行政的基本要求，弱化了行政监察职能。

（三）监察范围广泛，行政监察决定执行刚性不足按照《行政监察法》的规定，行政监察机关的职责涉及三个方面，即执法监察、效能监察和廉政监察。

不过，在实践中，行政监察机关在履行职责却并不到位。

一方面，行政监察机关的效能监察几乎没有，而执法监察多数都流于形式，并无明显的成效。

从当前监察现状看，除了执行和配合中央的专项治理或特别规范的事项外，监察机关实际只履行了受理诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却很乏力。

对不执行、不准确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处，也很少就此类问题提出监察建议，更少就此类问题做出监察决定和给予行政处分。

如此宽泛的监察范围,在行政监察机构地位低下,权力偏少的情况下,自然力不从心,难有积极的作为。

《行政监察法》对没有正当理由而拒不执行行政监察决定和拒不采纳行政监察建议的单位和个人未作任何强制执行的规定。

虽然《行政监察法》第二十五条规定：“监察机关依法作出的监察决定，相关部门和人员理应执行监察机关依法提出的监察建议，相关部门无正当理由的，理应采纳。

”这里虽用了两个“理应”,但并没有相对应规定后者不采纳的法律责任。

实践中，对那些拒不执行监察决定和拒不采纳监察建议的部门和人员,行政监察机关往往无可奈何。

行政监察温柔有余、刚性不足。

根本原因是因为“监察建议”并没有法律效力，监察机关唯一的法律义务是接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关。

（四）监察运行缺乏透明度当前我国各级行政监察机构的运行过程以及结果处于一种不公开或部分公开的状态,虽然推行“两公开一监督”(两公开指办事程序公开、办事结果公开),普通百姓对监察的具体运行程序及其结果知之甚少或根本不知。

监察机构在其具体的运行过程中,考虑更多的是某些领导以言代法的长官意志,而不是宪法和法律规定。

很多查处的案件也往往以注意社会影响为由，被内部处理完毕仍不为社会所了解，其监察运行过程及结果的公开化更是无从谈起。

这必然导致行政监察机构效率与权威的降低。

三．现阶段改革我国行政监察制度的建议作者认为，为了使监察机关的职能得以充分实现，理应以改革的精神，通过国家监察立法，变柔性监督为刚性监督，相对应解决行政监察体制、机制和人员素质方面的问题，才能切实改变当前行政监察工作中监督难以到位的被动局面。

(一)提升行政监察机关的法律地位，建立垂直领导体制行政监察机构必须具有独立地位才能获得高度的权威性。

提升监察机关的法律地位是由监察工作的性质决定的。

自秦汉到明清，我国历代监察部门地位始终居高临下，能摆脱其他高层官员的羁绊，严格履行监察职权，并实行单线垂直型的监察体制。

提升监察机关的法律地位，应包括以下三方面：1.对监察机关的双重领导体制实行改革改革内容有：（1）将行政监察机关在行政系统中单独设置，使监察机关具备独立的法律地位，实行垂直领导体制。

下级监察机关由上级监察机关产生，直接受命于上级监察机关，整个国家监察机关自成体系。

但在监督体制上，仍实行分级监督的原则：由各级监察机关对相对应的行政机关实行监察，同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象，上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象。

（2）监察机关的主要领导成员应由同级人民代表大会选举并报上一级监察机关提请该级人民代表大会批准后任命。

（3）与垂直领导体制相适合，为确保监察权的独立，必须保证监察机关在经费上也不受制于地方行政机关，监察机关的各项开支费用理应单列，分别由同级人民代表大会审议后列入财政预算。

（4）赋予行政监察和同级政府平等的地位。

这种新体制下，各级行政监察机关在履行监督职责时只对上级监察机关负责，而无需考虑同级政府首长的意图以及地方财政等不相关因素，对行政违法违纪行为实施有力的制约；同时，地位超然的全国统一的监察系统能够有效地打击地方保护主义，提升权威性。

2.理顺行政监察机构与党的纪律检查机关的关系行政监察和党的纪律检查有相近之处，但它们之间还是有明显的界限：（1）在监督对象上，前者以行政机关及国家公务员为主；后者是党的组织和党员，党纪检查机关不能对行政机关的非党公职人员实行检查。

（2）在监察依据上，前者是法律和行政纪律，后者是党章和党的纪律。

（3）在性质上，前者属于国家的法律监督制度，后者是政党的内部监督制度。

所以，应该将纪检与行政监察分开，不再合署办公。

这样非但不会削弱党的领导，相反还有助于行政监察的真正独立，避免党政不分和以党纪处分代替国家法律制裁和政纪处分现象的发生。

(二)强化和扩大行政监察机关职权进一步强化行政监察机关的职权，是监察制度的核心问题。

与世界上一些国家和地区比较来看，我国行政监察机关所拥有的职权很有限，既没有传唤权、扣押权、独立裁决权、直接罚没权，也无权去直接变更、撤销正在实施的政府行为和公务人员履行职务的行为，而只能通过建议、劝告等方式去间接实现监察功能，所以我国行政监察刚性不足。

监察机关所拥有的职权与其所肩负的重要使命极不相称。