农村基本公共服务设施布局研究胡筱晨，谢新鹏，赵英伟摘要：加强农村基本公共服务设施建设、构建新型农业社会化服务体系是农村地区建设的重要内容。
基于在河南省淮阳县的调查研究，剖析农村地区现状基本公共服务设施的主要特征与问题，表现为公益型主导、市场型补充，低水平、均质化配置，类型少、缺口大等；依托公共设施区位和中心地理论，提出效率与公平视角下的农村基本公共服务设施的布局方法，并采取综合潜力评价和聚类分析法进行结果修正；最后提出农村基本公共服务设施的配置策略。
本文的研究以期指导淮阳县农村地区基本公共服务设施建设，同时为河南省及其他地区提供参考。
关键词：农村基本公共服务设施，布局策略，县域乡村建设规划，河南省淮阳县1 引言1.1 研究背景我国农村地区公共服务相对城市严重滞后，长期面临总量不足、体系不完整、配置水平和使用效率低下等状况，在国家提出的“推进基本公共服务均等化”政策目标下，加强农村基本公共服务设施建设、构建新型农业社会化服务体系成为新时期下农村地区建设的重要内容。
本文以河南省淮阳县为例，从农民的需求角度剖析了现状基本公共服务设施的主要问题，从而提出农村地区公共设施的布局策略和配置方法，以期指导淮阳县农村基本公共服务设施建设，同时为其他地区提供参考。
1.2 研究对象基于《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》及经济、社会学界对“基本公共服务”概念的界定，本次研究主要以保障社会成员平等、公开享用的公益性服务设施为主，包括行政管理、教育医疗、文化体育、公共交通及社会福利等；同时考虑到农村居民对于生活、生产劳动的需求，将与农民生活密切相关的商业零售、农贸市场以及生产相关的农业生产服务设施也纳入到研究范畴。
本次研究以河南省淮阳县为例，探索县域乡村建设规划中农村基本公共服务设施的布局策略。
淮阳县地处黄淮平原农区，居周口市腹心，是国家主体功能区中的粮食主产区。
县域农业总产值高，但农业劳动生产率低；人口基数大，但外流人口占比高，老龄化明显，2015年底总人口130.35万人，外出人口达30.96万人，老龄化率（65周岁以上）为10.7%。
全县辖7镇11个乡，包含465个行政村，2273个自然村，淮阳县作为典型的传统农区大县，其农村地区很大程度上能够代表中原地区的普遍发展情况。
图1 淮阳县区位分析图图2 淮阳县村镇布局现状图2 现状及特征分析2.1调查方法新常态下的社会发展底线是改善和保障民生，同时随着公众的自我意识觉醒，对于多元社会利益的诉求更加强烈，因此规划决策应更加重视公众需求[1]。
本次淮阳县县域乡村建设规划遵循公众参与原则，强调“以人为本”、体现“民众诉求” [2]，采取了问卷调查、现场踏勘、部门座谈、入户访谈等多种调查方法。
本次规划向淮阳县18个乡镇各发放100份调查问卷，收回有效问卷1567份，占总问卷数的87%，其中有效问卷1226份，总体有效问卷率为68%；同时与各乡镇政府及代表性村庄村民座谈，总结村民的实际需求。
2.2结果与分析2.2.1公益型主导，市场型补充本次调研发现，村庄基本公共服务主要以公益性设施为主，包括村庄综合服务中心、基础教育、卫生室、敬老院、文化大院、邮政网点及少量生产设施等；同时存在一些市场驱动下产生的商店、金融网点等商业金融设施，一定程度上补充了公共服务需求。
整体来看，淮阳县农村基本公共服务设施受市场侵入的影响而逐渐出现了市场化趋势，但仍主要保持着公益的主导性；另外，公益型设施为满足更广泛的需求出现了部分市场化的转变，譬如民办小学、幼儿园、私人诊所等。
农村居民对基本公共服务设施的需求调查显示，在生活服务设施方面，教育、医疗、养老、运动健身等设施关注度较高，生产设施方面，改善农田灌溉、提供农业技术服务、提供产品销售渠道、农业信息和提供技术培训是农村居民对改善生产条件的最主要需求。
图3农民对基本生活服务设施的需求图4 农民对基本生产服务设施的需求（资料来源：调查问卷）2.2.2 低水平、均质化配置长期以来，村庄基本公共服务设施的建设依托政府财政投入，通常以行政村作为基本单位安排各项基本公共服务设施，此次调研统计淮阳县465个行政村建有433个农村小学或教学点，除县城和镇区所在地外，平均每个行政村设置一所小学或教学点。
调研发现，随着对子女教育的重视，村民普遍认为农村教育的核心问题是教学质量不高，出于对教育质量的追求，淮阳县农村地区有部分学生在本村外和本乡镇外择校，农村学校生源不断萎缩，多数小学每个年级只设置一个班级，每班平均约15～30人，部分村小存在合班、并班的现象，全校班级数甚至不足6个，而部分村庄教学点学生不足10人。
图5 村民对教育的关注因素图6 学生就学地点分布（资料来源：调查问卷）图7 淮阳县大连乡、鲁台镇农村小学数量和学生数分布（资料来源：淮阳县教体局）与相关部门的座谈中了解到，淮阳县曾采取过公共服务资源的体系化配置策略，主要为2009-2011年间的中心村建设和2012-2014年间的新型农村社区建设，但由于县域层面缺乏统筹，仍延续行政村无差异全覆盖的统一配置标准，造成资金压力大、设施使用效率低、设施条件差、资源浪费严重的现象。
图8 大连乡和鲁台镇基本公共服务设施分布现状（资料来源：作者自绘）2.2.3 类型少、缺口大受制于经济发展水平，淮阳县村庄的建设水平普遍较低，而随着农民生活水平的提高，村民对公共设施的需求较为广泛，从调查结果来看，普遍认为缺少文化站及文化活动广场、运动健身场地、公厕、托老所等设施。
图9 缺少的基本公共服务设施（资料来源：调查问卷）3 布局研究以往的村镇体系规划中，“中心城区-中心镇-一般镇-中心村-基层村”五级体系是城乡公共服务设施布局规划的典型，近年来部分地区农村社区的建设形成了“中心农村社区-一般农村社区”的配置层级；但在具体的实施过程中，中心村或社区的选择具有较大的主观性，同时这种以政府福利性投入的形式往往与服务人口规模和村民的选择取向有所偏差。
按照公共设施区位理论，公共服务设施布局在政府财政支付能力有限的条件下追求福利的最大化，即以最小的投入成本,得到最大的福利回报,为广大居民提供普遍的、相对公平的公共服务福利[3]。
因此，本次研究对于农村基本公共服务设施布局的研究摈弃中心村或中心社区的考虑，仅从公共服务设施的理念出发，使得城乡公共服务覆盖全民，同时在实现公平的基础上力求总体建设成本最低。
3.1效率与公平德国地理学家克里斯泰勒提出中心地是向居住在其周围地区居民提供商品和服务的地方，关于中心地理论探索城镇体系的布局规律方面，我国学者的研究区域多集中在沿海地区和东北地区，笔者认为我国中部平原地区城镇体系亦能体现中心地理论的空间结构和布局规律。
地势平坦的豫东黄淮平原拥有良好的自然条件，传统农区缓慢发展，市域城镇处于一种低水平的均衡发展状态[4]，随着京广、周商交通走廊和沙颍河、贾鲁河水运通道的发展，带动了城镇体系发育，交通线上出现重要的枢纽城镇，交通和市场的共同作用使区域呈现出较为明显的六边形城镇辐射影响圈，本文进一步将视角放至农村地区。
中心地理论建立条件为“所有人口均能接受商品和服务的同时使得中心地数量最少”，与本文研究的基本公共服务设施的布局理念相符，因此本次研究以“中心地”理论为基础，将设施布局的居民点选择类比于中心地，提出县域层面农村基本公共服务设施的布局策略，中心地理论的建立条件则对应于本次研究采用的“效率”与“公平”理念，其基本原理为：（1）基本公共服务设施的辐射范围覆盖全部农村人口，即所有人得到中心地服务的“公平”性；（2）在“公平”的前提下实现基本公共服务设施的数量最少，也就是公共投入的“效率”性。
基本公共服务设施的辐射范围表达中心地的交通可达性决策，而忽略了服务人口数量对于总体出行成本的影响，而“效率”追求全体居民出行成本最小，本次研究以居民数量及其至设施点的距离共同衡量，由于淮阳县为平原地区，村村通公路的修建较为完善，本次研究“距离”直接采用居民点之间的直线距离。
基于此，建立数量模型，使得在基本公共服务设施的辐射范围内所有居民均享受服务，同时全体居民的整体出行成本最小。
数量模型如下：其中，i代表一般居民点；j为基本公共服务设施模拟选点；Si为居民点i的人口规模；hij为点i与j 的距离；μ为参数，当点i处于点j辐射范围内，取1，否则为0；H为辐射范围覆盖半径。
公式（1）为目标函数，使得所有居民点接受生活圈中心服务时，整体出行成本最小。
公式（2）表示点i与j的关联关系，以两点间距离与覆盖半径比较确定。
公式（3）为限定条件，表示研究范围内任意居民点均能得到服务。
上述模型中，基本公共服务设施的辐射范围覆盖半径决定了设施的数量和布局，这个半径可以理解为一定等级的农村生活圈。
本次研究通过对平原农区农村居民的活动、服务场所及出行方式和范围的调研，结合其他地区的生活圈划定的原则，认为在淮阳县等平原地区，县域空间内可以将农村居民的活动空间划分为四个空间圈层：（1）基本生活圈：生活圈中心提供最基本的生活服务，覆盖半径为幼儿与老人的徒步界限，即15-20分钟、0.5-1km。
（2）一次生活圈：生活圈中心提供基本商业服务、基础的教育医疗、文化体育等服务设施，覆盖半径为小学生徒步界限，步行30-40分钟、2-3km。
（3）二次生活圈：生活圈中心提供延伸的服务职能，覆盖半径为中学生徒步界限30-60分钟或自行车30分钟、机动车15-20分钟，4-8km。
（4）三次生活圈：生活圈中心提供综合服务职能，覆盖半径为自行车30-60分钟、机动车20-30分钟，20-30km。
明显的本次农村基本公共服务设施的布局半径对应于一次生活圈，覆盖半径以2.5km计算，空间数据以淮阳县土地利用现状图为基础，借助GIS和计算机运算筛选出整体效率最优的居民点作为设施布局的空间，其中乡镇政府所在地进行了同步输入，其作为一次生活圈的选定为已定条件。
3.2结果修正上述方法选择出的居民点是假定经济基础、产业发展、交通水平、资源禀赋、现状建设均质化的基础上得出的结果，需结合现状发展的实际情况进行修正。
综合潜力评价模型是指建立村庄评价指标体系，采用客观赋权法评价村庄综合发展潜力，通过最终的得分判断村庄类型[5]。
目前这种方法应用较为普遍，研究结果也较为客观、合理。
本次研究在借鉴国内相关研究成果的基础上[6] [7] [8]，采用AHP法，确定了淮阳县村庄综合潜力评价指标体系，准则层包括区位与交通条件、村庄规模、经济发展水平、公共服务设施和村内集中度五项，为充分结合平原农区的特殊环境和村庄发展的实际需求，在要素层选取了耕地面积、集市、村庄集中程度和缀块形状指数等，主要是考虑到耕地是平原农区的最重要生产力，而村庄农贸集市的形成往往能反映出村民的习惯认同和自发意愿。