也论政府在环境保护中的作用
沈满红
一、“保护环境靠政府”的提出
环境问题主要来自两大根源:一是制度根源，二是科技根源。
由于环境主体的有限理性、环境资源的公共性、环境污染的负外部性、环境保护的正外部性和环境信息的稀缺性等原因，使得市场机制在生态环境资源配置上存在"市场失灵。
的现象。
"市场失灵"问题的存在，必然促使人们寻求解决的方法。
市场机制这只"看不见的手"在环境问题上无能为力，必然想到政府干预这只"看得见的手"。
在"市场失灵"的情况下，政府干预成为一个可能的解决办法。
也就是说，市场在有效配置资源上的失灵为政府干预提供了机会和理由。
微观经济学也认为，针对外部性问题、公共物品问题，往往需要政府介入。
政府的微观经济职能中就包含着"提供公共物品"、"矫正外部效应"等。
有的学者就据此提出如下结论:"发展经济靠市场，保护环境靠政府"。
"发展经济靠市场"是几十年计划经济试验的反证结论，也是市场化改革取得成功的经验总结，基本没多少异议。
但是，"保护环境靠政府"就值得讨论，什况下靠政府?多大程度上靠政府?
二、环境保护中的"政府失灵"
"市场失灵"并不是政府干预的首要条件。
政府干预既充分又必要，还需要两个其他条件:第一，政府干预的效果必须好于市场机制的效果;第二，政府干预的收益必须大于政府干预的成本。
而这两个条件并不是在所有情况下都能得到满足的。
政府干预往往不能改正"市场失灵"，反而会把市场进一步扭曲，出现"政府失灵"。
所谓"政府失灵"是指政府的行动不能增进经济效率或政府把资源配置到不恰当的地方。
导致"政府失灵"的原因是多方面的主要包括:
第一，信息不足与扭曲。
市场上单个经济主体的信息不足是造成"市场失灵"的一个因素，然而，既然私人难以掌握完全的信息，以科层制形式组织起来的政府也难以掌握充分的信息，有限的信息加总不能得到无限的信息，对单个的个人而言信息是不足的，对政府而言信息同样是不足的。
环境信息的不足会导致需要政府干预时的没有干预，又包括不需要政府于预时的干预。
前者如政府没有对环境资源自然垄断实施公共管制、对环境资源的产权界定不够规范等，后者如采取支持价格和限制价格等手段对市场价格的任意干涉使市场的价格机制发生扭曲。
信息的不足会导致政府理性有限，进而导致政府决策的失误。
更危险的是，政府干预过程中往往会出现信息扭曲。
每一级政府都是逆行理性选择的，他们会对信息进行搜集、加工、处理、筛选，下级政府面对上
级政府时往往会采取报喜不报忧，或者是扩大成绩而隐盖问题，使信息失真，并导致决策失误。
第二，政策实施的时滞。
由于庞大的政府官僚体制，政府制定一项决策比私人作出决策要慢得多。
至少存在三个时滞:一是认识时滞。
这是从问题产生到被纳入政府考虑日程的这一段时间。
环境问题的提出只有几十年的时间，由于环境污染的累积性，使得环境问题的暴露有一个过程，因此，认清环境问题需要一个时间。
而当人们认清环境问题的根源之时，往往是环境污染已经非常严重之日。
"先污染，后治理"模式的重要原因就是认识时滞所致的。
二是决策时滞。
这是从政府认识到某一问题到政府最后得出解决方案的那一段时间。
公共产品一般由政府供给。
但是政府如何供给又是一个难题。
环境整治采取什么途径、什么技术、什么方式等等，都是需要论证的。
政府需要对各个方案权衡利弊，作出决策。
三是执行与生效时滞。
这是从政府公布某项决策到付诸实施以至引起私人市场反应的时间。
第三，公共决策的局限性。
政府的决策会影响到许多人，但真正参与决策的只是少数人，不管选举人怎么产生，他们在决策时会自觉不自觉地倾向于自己所代表的阶层或集团的偏好与利益。
公共决策的局限性还经常表现在各种政策在各部门之间的协调不够，缺乏足够强的手段和强制措施以达到一定政策目标，缺乏确保在经济运作过程中实施有关政策的手段或力量等等。
第四，寻租活动的危害。
寻租活动是与寻利活动相对应的一个概念。
寻利活动是指那些以追逐私利为目的但客观上有益于社会福利增进的生产性活动。
而寻租活动是指那种维护既得经济利益或对既得利益进行再分配的非生产性活动。
寻租活动会造成经济资源配置的扭曲，阻止更有效的生产方式的实施;寻租活动会浪费社会经济资源，使本来可以用于生产性活动的资源浪费在行贿、走后门等寻租活动上;寻租活动还导致行政官员的腐化堕落。
所以，有人把市场机制比作"看不见的手"，把政府干预比作"看得见的手"，而把寻租活动比作"看不见的脚"，一旦"看得见的手。
被"看不见的脚"踩住，就会出现"政府失灵。
三、市场机制与政府干预的有效性
市场机制与政府干预都存在一定的有效区域，也都存在失灵的区域。
市场有效、市场失灵分别与政府有效、政府失灵两组合存在以下四种情况: (市场有效，政府有效)； (市场有效，政府失灵); (市场失灵，政府有效);IV (市场失灵，政府失灵)。
从中可以提出如下几个结论: 第一，市场机制与政府干预的结合有四种可能性，市场有效与政府有效的结合是有可能实现的。
这种两者都有效的结合是我们所欢迎的，毋需再作分析。
第二，有些情况下，市场机制与政府干预之间的选择并不一定是完善与不完善之间的选择，而是在不完善的程度和类型之间、在缺陷的程度和类型之间的选择(如第二种组合与第三种组合
之间的选择)，甚至可能仅仅是在不合意与无法容忍之间的选择(如第二种组合与第四种组合之间或第三种组合与第四种组合之间的选择)，因此，在不能实现"最优"的情况下，只能选择"次优"。
第三，选择越倾向于政府干预，其体制就会面临更多导致"政府失灵"的危险。
这说明，在环境管理中，既不能完全摆脱市场，也不能完全不要政府，而是要求市场机制与政府干预的有机结合。
第四，由于环境总是既会面临"市场失灵"，又会面临"政府失灵"，所以，在设计生态建设及环境保护的政策手段时，需要寻求新的制度安排----经济制度的创新和社会机制的创新。
大量实践表明，环境保护光靠科学技术人员是不够的，必须依靠社会机制;环境保护光靠政府干预也是不够的，必须依靠社会各界的广泛参与。
目前成熟的市场经济国家确实仍然大量借助于政府的力量解决生态环境问题，但是，据此还不能否定市场经济国家利用市场机制解决生态环境问题的积极作用，得不出市场机制不能用来解决生态环境问题的结论。
事实上，越是市场化程度高的国家越是重视市场机制在生态环境领域的重要作用。
经济发展与环境保护是一个有机的整体，经济发展靠市场，也许绝大多数情况靠市场，但也离不开政府;环境保护要靠政府，有时非依靠政府不可，但政府的作用也不是万能的，在环境保护领域，除了要发挥政府的主导作用外，要充分重视市场机制和社会机制的作用。
(原载《可持续发展研究》2002年第2期)。