国外规划研究P l a n n i n g S t u d i e s Ov e rse a s54【摘要】城市规划领域如何实施可持续发展涉及政策设计、规划方法变革以及实施手段创新等不同层面。
从城市规划政策、城市规划评估以及城市设计三个方面,探讨了英国城市规划实施可持续发展的基本思路和策略及其对我国城市规划贯彻科学发展观,实施可持续发展战略的启示。
【关键词】城市规划;可持续发展策略;规划政策;规划评估;城市设计URBAN PLANNING STRATEGY FOR SUSTAIN-ABLE DEVELOPMENT IN UKHONG Liangping; LI Baofeng; ZHU Y ufeng ABSTRACT: How to implement sustainable devel-opment in urban planning is related to policy-making,reform of planning method, innovation of implemen-tation measure etc. This paper discusses the stra tegy of implementing sustainable development in UK’s urban planning in following three aspects: urban plan-ning policy, urban planning appraisal and urban design,and gives some suggestions on how to apply scien-tific development concept and implementsustain-able development in China’s urban planning.KEYWORDS: urban planning; sustainable develop-ment strategy; planning policy; planning appraisal;urban design在城市规划领域实施可持续发展具有相当的难度。
一方面是因为可持续发展涉及的目标和内容十分广泛;另一方面,城市规划过程本身亦冗长复杂。
在何种层面,什么环节,采用何种方法和手段实施可持续发展?既需要系统的政策设计,也需要对规划编制体系、规划方法以及实施手段进行创新。
近10年来,英国城市规划在实施可持续发展方面所采取的一系列政策和策略值得借鉴。
1英国城市规划可持续发展政策在英国可持续发展战略体系中,城市规划及其政策的可持续发展被置于一个核心位置而加以特别关注。
英国城市规划体系在2004年《规划与强制征收法案》(The Planning and Compulsory Pur-chase Act2004之后重新调整为国家、区域和地方三个层次。
其中,在国家层次上,英国政府负责制定有关规划方面的国家政策和规划系统运作的总体原则。
其主要文件包括国家“规划政策陈述”(PPS和“规划政策指引”(PPG①。
在区域层次上,英格兰各区域机构规划部门负责编制反映国家规划政策的“区域空间战略”(RSS :Regional Spatial Strategy:明确该区域内重点发展地区和10~15年内土地利用方案,并在有必要时编制“次区域规划”。
在地方层次上,英格兰各郡(county、城市(city或地区(borough、district政府规划部门负责编制“地方发展框架”(LDF:Local Development Framework。
它包括“地方发展计划”(LDS :Local Development Scheme;“地方发展文本”(LDD :Lo-cal Development Documents和“社区参与陈述”(SCI :Statement of Community Involvement。
其中地方发展计划主要阐明该郡、城市或地区空间发展战略,需要执行的规划政策和规划指引(一般比较原则性,只进行定期修订;地方发展文本则是针对整个城市或城市某一地区所作的发展规划或规划提案(它可以依据发展需要进行比较灵活的修订和调整;社区参与陈述则阐明地方政府如何在规划制定过程中推行公众参与②。
英国政府副首相办公室(ODPM :Office of the Deputy Prime Minister于2005年正式发布了“规【作者简介】洪亮平(1965-,男,华中科技大学建筑与城市规划学院教授,博士,城市规划系副主任。
李保峰(1956-,男,华中科技大学建筑与城市规划学院院长,教授,博士。
祝宇峰(1968-,男,温州市中心区开发有限公司。
【收稿日期】2005-12-31【文章编号】1002-1329(200606-0054-05【中图分类号】T U 981【文献标识码】A *国家自然科学基金项目资助(50578067。
英国城市规划可持续发展策略*洪亮平李保峰祝宇峰55划政策陈述1:实施可持续发展”(PPS1。
该文件是英国政府在规划领域全面推行可持续发展战略的国家规划政策。
其内容共分二大部分:第一部分阐明规划体系的政府目标;第二部分具体陈述城市规划的关键原则、城市规划可持续发展的核心内容以及实施可持续发展的主要途径。
总体上,它比较清楚地阐明了英国城市规划实施可持续发展战略的基本思路:(1可持续发展是支撑城市规划的核心原则。
在国家实施可持续发展战略的总体背景下,城市规划及其实施体系应作相应的变化和调整。
英国规划体系的政府目标中提出:成功的规划是一个积极的、主动的程序,能通过对土地使用、发展控制和规划准备体系的运作来满足公众利益和实施政府可持续发展的总体目标。
因此,国家需要一个透明的、灵活的、可预见的、有效的、能提供所需发展质量的规划体系来实现可持续发展和建设可持续社区。
这其中特别强调城市规划应通过公众参与来制定,以便提出一个集中各方面智慧,达成广泛共识的关于地方应如何发展来实现可持续发展模式的政策框架和行动策略;(2要实现城市可持续发展,那么规划本身就应该是可持续的。
各层次城市规划政策和规划编制(特别是土地利用规划应符合国家、区域和地方可持续发展的目标、原则和要求。
为此,英国新的规划政策规定:区域层次的“区域空间战略”和地方层次的“地方发展文本”在其编制过程中应进行“可持续性评估”,这是推进城市规划实施可持续发展的重要手段;(3城市规划应以一种综合的方法,在各个层次的规划制定及执行过程中推动实现政府可持续发展的四项目标③,即:尊重个人需求的社会进步;有效地保护环境;谨慎地使用自然资源;保持经济增长和就业稳定。
同时,城市规划机构的角色也并不仅限于规划制定和发展控制,而应该包括在规划及实施过程中如何有效推进实施可持续发展。
为此,各地方规划机构要以年度为单位对地方发展规划中可持续发展的执行情况进行报告;(4城市规划实施可持续发展,就是要将国家、区域或地方可持续发展战略④的总体目标和要求进行逐项分解,在规划政策和地方发展规划中根据规划内容予以逐项落实。
由于可持续发展涉及社会、经济和环境保护等各个方面,因此城市规划所要达到的目标及其内容亦应进一步扩展:如社会公平和就业增长;气候变化和能源使用;生物多样性和地方性保护以及社区发展和个人福利等都成为城市规划必须关注的问题;(5城市规划中实施可持续发展的主要途径仍然是空间和土地利用规划、城市设计以及城市规划管理中对发展项目的控制(对规划申请的审批等。
但不同的是城市规划实施可持续发展的策略,不能像传统规划那样从规划对象(空间和土地利用的构成要素出发来建立目标和寻找达到目标的手段,而应首先从人与人的关系,人与自然的关系入手建立社会、环境和经济综合发展的目标,对目标之间的关系进行综合平衡和考量,然后再结合规划对象,通过恰当的规划手段予以具体落实。
2英国城市规划可持续性评估英国城市规划的可持续性评估与目前在欧盟国家实行的“战略性环境影响评估”(SEA :Strate-gic Environmental Assessment有一定的联系但并不相同,它是英国城市规划实施可持续发展所采取的新措施之一。
欧盟“战略性环境影响评估”可以追溯到1985年著名的布伦特兰委员会和联合国环境与发展委员会提出的“环境影响评估应该引导发展战略制定”的倡议。
此后,1999年联合国环发大会通过的《21世纪议程》又进一步论述了在政策、规划和决策制定过程中应考虑对环境发展的整合。
2001年欧盟开始发布并推行“战略性环境影响评估导则”(Directive2001/42/EC⑤,并于2004年7月起在欧盟成员国正式施行。
英国的城市规划可持续性评估则来自于英国政府在城市规划领域实施可持续发展的国家政策。
1999年英国环境、交通与区域部发布了“对区域规划导则实行可持续性评估的实施指引”⑥,提出:“为了检验区域空间战略和规划政策是否实施了国家和区域可持续发展的战略目标,应在战略规划制定过程中实行系统的、反复的可持续性评估”⑦。
同年《大伦敦政府法案》(the GLA Act1999和2000年发布的《英国政府城乡规划条例》(Town and Country Planning Regulation2000也提出刚刚开始启动编制的《伦敦规划》(即大伦敦空间发展战略:Spatial Development Strategy for Greater London应同时进行独立的可持续性评估。
由此,通过若干的理论研究和实践,城市规划的可持续性评估开始在英国各层次的规划编制中逐步推行。
2004年英国《规划和强制征收法案》正式要求在区域空间战略和地方发展文本的编制过程中应进行可持续性评估,并使之包含欧盟“战略性环境影响评估”的内容⑧。
那么,什么是城市规划的可持续性评估呢?国外规划研究P l a n n i n g S t u d i e s Ov e rse a s56从近几年英国已经实施的可持续性评估实例来看,可持续性评估是与城市规划编制同时进行的一个独立的评估过程。
它依据规划的不同层次, 针对国家、区域或地方可持续发展目标(包括总体目标和分目标逐项检测城市规划的各项内容实施可持续发展的具体表现(或支持程度。
在实际对城市规划进行评估时,由有广泛代表性的各方面人士所组成的独立的评估小组,通过对规划编制各主要阶段成果进行评估,形成可持续性评估报告反馈给城市规划编制小组,使其对下一阶段城市规划编制内容进行修改和调整。
正是通过这样一个与城市规划编制平行开展、相互反馈的过程,政府期望将广泛的可持续发展目标具体落实到城市规划的各项政策、规划内容及具体提案中,从而提高城市规划的可持续性。