人大监督制度及其创新(1)
人大及其常委会的监督权，是宪法和法律赋予国家权力机关
的重要职权。人大及其常委会依法行使监督权是贯彻依法治
国、建设社会主义法治国家，健全人民代表大会制度，建设
社会主义民主政治的重要内容。监督表现为按照一定形式和
程序进行的各项具体监督制度，要使监督制度发挥更大的作
用，关键在于不断改进和创新。 宪法监督制度
宪法规定，全国人大监督宪法的实施，全国人大常委会
解释宪法，监督宪法的实施。全国人大组织法还具体规定全
国人大各专门委员会的工作之一就是“审议全国人民代表大
会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的
行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指
示和规章，省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和
规章，提出报告”。
从实施情况看，全国人大常委会开始对备案的地方性法
规和行政法规进行审查工作。但由于没有建立专司宪法监督
的机构，宪法监督实际上没有很好开展起来。（1）宪法监督
是指全国人大及其常委会对一切违宪行为进行纠正和制裁
的强制行为。违宪是一种国家行为，特指国家机关制定的规
范性文件违反宪法和国家机关及其组成人员的职务行为违
反宪法。宪法监督的内容主要包括审查有关国家机关的规范
性文件的合宪性，纠正国家机关及其组成人员违反宪法的职
务行为。（2）建立专司宪法监督的专门机构。许多同志建议
建立宪法监督委员会，在全国人大及其常委会领导下开展违
宪审查工作，提出对违宪行为的处理意见，以议案的形式报
全国人大或全国人大常委会决定。建立这一机构既符合我国
国家体制，又保证了违宪审查工作的经常性。（3）建立和完
善宪法监督的程序。我国实施宪法监督的形式主要有两种：
一是审查规范性文件。对此立法法作了一些规定。二是受理
违宪控告。在这方面还没有法律规定，需要对谁可以提出违
宪控告、谁受理和承办违宪控告等问题作出具体规定。
执法检查制度
多年来，全国人大常委会和地方各级人大常委会为了保
障宪法和法律的有效实施，逐步建立了对法律实施的检查监
督制度。执法检查成为人大法律监督的一种重要方式。这一
监督制度，还可以从以下几方面进一步完善和改进：
（1）执法检查的主体是人大常委会，专门委员会也可
以单独安排执法检查，协助人大及其常委会进行法律监督。
有的地方人大常委会同“一府两院”搞联合执法检查，混淆
了监督的主体和对象，是不妥当的。人大执法检查的对象是
执法机关，主要检查监督法律实施主管机关的执法工作，督
促“一府两院”及时解决法律实施中存在的问题。
（2）检查要有重点，如可围绕党和政府的中心工作，
某些法律执行中存在比较多的问题，人民群众关注的“热点”
问题来确定检查重点。
（3）力避形式主义，深入基层，深入群众，力求掌握
第一手材料，把执法检查的过程变成体察民情、反映民意的
过程。
（4）要把听取和审议执法检查报告正式列入常委会会
议议程，并认真行使审议权，必要时可以提出质询案或作出
有关决议。
（5）完善审议反馈制度。执法检查报告和常委会的审
议意见应及时转交法律实施主管机关。有关机关改进执法的
情况和效果要在规定期限内向常委会作出反馈。
（6）对检查中发现的重大违宪违法案件，可以组织深
入调查，必要时可以组织特定问题调查委员会，根据调查结
果作出严肃处理。
（7）同其他监督形式相结合。如把执法检查、实行执
法责任制、开展执法评议三者结合起来，把执法检查同舆论
监督结合起来。
听取和审议工作报告的制度听取和审议“一府两院”的
工作报告或专题汇报，是国家权力机关开展工作监督的基本
形式。这一制度，还可以从以下两方面进一步完善和改进：
（1）常委会听取工作报告，要从程序上作一些具体规
定。如规定提前把报告稿送给代表、委员，不能临会才发；
规定有关部门负责人不仅在会上作报告，还要到会面对面听
取意见，回答询问；规定工作报告未被批准要作出适当处置
等。
（2）建立工作报告审议反馈制度，切实改变“会上议
一议，会后无声息”的状况。一些地方人大常委会在听取和
审议专题报告后，向有关机关提出“审议意见书”的做法值
得总结和推广。目前“审议意见书”或“审议意见”存在着
整理不规范、报送无程序、办理不得力的问题，需要进一步
总结经验，通过法定程序，使“审议意见书”这一形式走向
规范化、法律化。
审查和批准计划、预算制度
审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况
的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，是
人大及其常委会对政府进行工作监督的重要内容。国家权力
机关的计划、预算监督，虽然有一些法律规定，但实施中的
问题仍然比较突出，可考虑从以下几个方面进行改进：
（1）提前介入，对计划、预算的编制工作进行监督。
（2）在人代会上，变笼统的全面审查为切实的重点审
查，并可考虑建立计划、预算修正案制度。
（3）加强计划、预算执行情况的监督，建立和健全经
常性经济监督制度。主要是进一步规范对计划、预算部分调
整和变更的审查和批准；重视和加强审计监督；建立健全各
项经常性监督制度。
受理申诉、控告、检举制度
法律规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违
法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的
权利。人大可以受理人民群众对“一府两院”及其工作人员
的申诉和意见。
受理对法院、检察院所处理的重大典型案件的申诉、控
告、检举，通常叫作个案监督。
一是要坚持集体行使职权的原则。委员长会议、主任会
议负责处理常委会的重要日常工作，专门委员会可以协助人
大及其常委会进行监督工作。它们可以承办人大及其常委会
交付的个案监督的具体事宜，但不能代替人大及其常委会行
使监督处置权和决定权。
第二，要坚持事后监督的原则。但如果程序严重违法，
如严重超期办案、超期羁押、越权办案，不及时监督可能会
带来严重后果的，人大也可以采用适当方式进行监督。
第三，要对个案监督的范围作出规定和界定。
询问和质询制度
“询问”是人大及其常委会行使“知情权”，对被询问
者是一种带督促性质的监督。“质询”从表面上看也是行使
知情权，实践中多是对不适当行为（包括违法失职行为）提
出质询案，对被质询者是一种责成纠正不适当行为的性质。
法律对这两种监督手段都作了程序规定。还可以考虑，对任
何启动质询程序，哪些问题可以质询，质询答复不满意如何
处置等，再进一步作出具体规定。
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