• （一）学科性质
• 行政管理学又称行政学，也称公共行政学。 是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事 务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的 科学。
“科技与管理是车之两轮，鸟之两翼”。
（二）行政管理学的研究对象——行政 即国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社 会公共事务和机关内部事务的客观规律。
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我国最早出现行政这一概念是在《钢鉴易知录》上。
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• 行 和’‛。 《史记.周礼》：‚召公、周公二相
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政，号曰‘共
• 在西方，英语‚Administration‛一词源 于拉丁文‚Adminiatrare‛。西方普遍将 ‚Administration‛解释为‚国家事务的 管理‛。
• 在西方，最早提出行政概念的是2000年前的古希腊哲学 家亚里士多德。
第二节 行政学的演进
• 一、公共行政学的产生 • （一）产生的历史背景 • 1、‚行政国家‛的出现以及不良行政现象 的增加。
行政机构和行政人员大量增加。 行政职能大为扩张 行政权力大为膨胀 行政自由裁量大为增加
行政国家”作为一种学术研究的 概念和理论最早由美国行政管理 学家德怀特· 沃尔多于1948年发表、 1984年再版的《行政国家：美国 行政学的政治理论研究》一书中 提出，经过弗里茨· 马克斯于1957 年发表的《行政国家：科层体制 概论》等研究成果的发展，已成 为一种确认的理论和公共行政的 研究领域。
• 3.我国学者对行政的界定 • 其一,行政即国家行政机关的行政活动,指狭义的政府 行政; • 其二,行政即国家机立、执行 法律和管理的一套机构。广义的政府包括立法机关、行政机 关、司法机关、军事机关。
• 其三,行政即包括政府、国家机关、企事业单 位在内的行政管理活动，最广义的。
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帕金森举例说：当官的A君感到工作很累很忙时，一 定要找比他级别和能力都低的C先生和D先生当他的助手， 把自己的工作分成两份分给C、D，自己掌握全面。C和D还 要互相制约，不能和自己竞争。当C工作也累也忙时，A就 要考虑给C配二名助手；为了平衡，也要给D配两名助手， 于是一个人的工作就变成七个人干，A君的地位也随之抬 高。当然，七个人会给彼此制造许多工作，比如一份文件 需要七个人共同起草圈阅，每个人的意见都要考虑、平衡， 绝不能敷衍塞责，下属们产生了矛盾，他要想方设法解决； 升级调任、会议出差、恋爱插足、工资住房、培养接班 人……哪一项不需要认真研究，工作愈来愈忙，甚至七个 人也不够了……
• 讨论：学生甲认为：任何组织中都存在行政管理 活动及行为，例如，企业、学校及其它社会组织 都有行政活动，所以公共行政不是政府组织所特 有的活动。 学生乙认为：公共行政活动仅仅存在于政府 范围内，在政府组织以外不可能有公共行政的存 在，因为行政是政治的一部分，二者不可能分开。
二、行政管理学研究的对象、内 容和方法
• 其三,‚功能说‛,即从管理功能的角度来 确立行政的内涵,认为协调众人努力达到一 定目的的一切管理活动都是行政。
行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。 ------美国行政学家L．D．怀特1926《行政学导论》
西蒙：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动。”
沃尔多：“行政被认为是一种具有高度•
@帕金森定律：“官场病”
• 帕金森定律（Parkinson'sLaw）是官僚主 义或官僚主义现象的一种别称,源于英国学 者C.N.帕金森所著《帕金森定律》一书的 标题。常常被人们转载传诵，用来解释官 场的形形色色。
背景
1958年，英国历史学家、政治学家西里尔· 诺斯古德· 帕金森 (Cyril Northcote Parkinson)通过长期调查研究，出版了《帕 金森定律》(Parkinson's Law)一书。他在书中阐述了机构人员 膨胀的原因及后果：一个不称职的官员，可能有三条出路。第一 是申请退职，把位子让给能干的人；第二是让一位能干的人来协 助自己工作；第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。 • 这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；第 二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只 有第三条路最适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他 自己则高高在上发号施令。两个助手既无能，也就上行下效，再 为自己找两个无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、 人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。 • 由此得出结论：在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不 断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来 越低下。这条定律又被称为‚金字塔上升‛现象。
如何正确看待“公共行政” ——摘选自 论“公共行政”的确切
含义（张康之）
• 公共行政产生的前提——政府与社
会成为相对而在的两个领域，政府相对 地独立于社会。
张康之， 1957年生， 男，汉族， 江苏铜山县 人，中国人 民大学公共 管理学院教 授，博士生 导师。主要 研究方向： 行政哲学与 文化
• 公共行政的实质——服务行政。
魏劳毕 ：“行政是政府组织中行政机关所管辖的事 务。”

最高权力机构 议会 / 国会
国家元首 内阁（议员）
党的总书记
司法机构 维护法律 监督检查
执法机构 执行法律 执政党 行政机构 执行法律 政府事务
中国共产党
立法机构 制定法律 行为标准 最高权力机构 人民代表大会
管理国家的活动
司法机构 维护法律 监督检查
• 公共行政的时代性——近代以来的行政只是在
形式上具有一定的公共性，而在实质上，并不具 有公共性，只有在人类社会的新的变革中，行政 的公共性才能得以充分的建构。
• 如何正确对待”公共行政“这个词——应更
多地把公共行政作为社会治理模式的理想形式来 对待。而在谈论一些与政府相关的现实问题时， 特别是在中国语境中，更多地使用‚行政管理‛ 一词，可能会显得较为合适一些。
具体包括：
※主体对象是行政机关，在我国即国务院和地方各级人民政
府；
※客体对象是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务； ※根本目的在于探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的
科学化。
（三）行政管理学的学科目的
• 1、是掌握行政管理规律的入门课 • 2、是国家行政管理人员的必修课 • 3、是参与国际公共事务管理的人员的必修 课 • 4、是提高各行各业管理水平的辅修课
@彼德原理：“不称职”
劳伦斯· 彼得（Laurence．J．Peter），1919年生于加拿大的范库弗， 1957年获美国华盛顿州立大学学士学位，6年后又获得该校教育哲学博士 学位，他阅历丰富，博学多才，著述颇丰，他的名字还被收入了《美国 名人榜》、《美国科学界名人录》和《国际名人传记辞典》等辞书中。
• 下面是三个有代表性的例子。 • 市政府案卷，案例17 • J· S· 米尼恩（为了保护当事人起见，在此改了某些人的名字或名 称）是埃克斯塞尔锡尔市市政工程部的一名维修工工长，他是一 个深受市政厅高级官员们喜爱的人，他们都赞扬他忠实可靠、与 人和睦相处的特性。 • 市政工程部的负责人说：‚我喜欢米尼恩，他有良好的判断力， 他总是令人愉快的和赞成别人意见的。‛ • 这种行为很适合于米尼恩的地位。人们不要求他制定政策，因此 他不需要和其上级意见不一致。 • 该部负责人退休了，米尼恩接替了他。米尼恩一如继往地赞成任 何人的意见。他向其工长传达来自上头的每一个建议。在政策方 面出现的各种冲突和计划方面不断发生的变化很快使该部陷入混 乱之中，来自市长，各级官员、税收人员和维修工人工会的指责 铺天盖地。 • 米尼恩仍然对每一个人说‚是‛，活跃地在其上级和下级之间来 回传递信息。但是，他这个负责人有名无实，他实际上做的只是 传令兵的工作。该部经常超出预算计划，然而却完成不了工作计 划。总之，米尼恩这位胜任的工长，变成了一名不胜任的负责人。
•服务行政将要超越的是任何停留在形式上追求公共性的做 法，它在服务精神的引导下开展行政活动，通过对自身的 管理而服务他者，通过服务而营造起一个合作治理的局面， 一切社会治理主体都在自我管理、相互服务中去在社会治 理过程中实现合作。
• 统治行政是在政治与行政尚未实现分化条件下的行政管理活动，它直 接服务于阶级统治和统治利益的实现，是统治阶级的行政。
（四）研究内容
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1、行政管理的一般理论。（行政原理 行政环境 行政 职能 行政权力） 2、行政管理的主体。（行政组织和机构，行政领导以及 公务员） 3、行政管理的过程。（行政决策、行政执行、行政协调、 行政信息、行政监督） 4、行政管理的保障。（财务行政、行政法治、行政方法、 行政道德） 5、行政管理的目的。（行政效率 行政改革）
• 2.西方学者对行政的界定
• 其一,‚三权说‛,即从国家机构分工关系上确认 行政的内涵,认为只有政府的行政部门所管辖的事 务才是行政。
管理国家的活动分为立法（制定法律）、行政（执行法律），司法 （维护法律）三类，这三种权力由三个独立的部门掌握，以使相互制 约和平衡。 ----法国启蒙思想大师孟德斯鸠
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案例讨论： 张某能否起诉学校？ 张某是某中等专业技术学校的教师。1999年5月，该校行 政科发布了一个分房通知，将该校新购臵的5套三居室住 宅分给有关人员，并将分房的条件列出。张某认为，他在 该校已工作10年，对该校的教学改革做出过较大贡献，且 他家一直住房紧张，急需改善住房条件，但分房名单中却 没有他，这很不公平。于是，他便多次向校行政科、校长 和学校主管部门申诉，但均未获得解决。张某一怒之下， 于2000年1月以该校行政科为被告向人民法院提起行政诉 讼。 法院经审查认为，被告不合适，驳回了张某的起诉。 案例思考： 1．本案例中学校行政科的‚行政‛是行政学中所讲的 ‚行政‛吗? 2．法院为什么驳回了张某的起诉?
• 管理行政是建立在政治与行政分化的基础上的，它的政治功能被隐含 在对社会的管理活动之中，它在工具理性的原则下开展活动，实现了 职业化和非人格化。它所追求的是形式合理性，技术专家是行政活动 的主体，通过科学化和技术化的改进去实现效率目标，至于行政的政 治内容和伦理价值，都是在行政过程开始之前就已经被确立了的，属 于行政过程之外的东西，并不是行政活动所要关注的事情。在学术界， 也把管理行政的这种状况称作为“价值中立”，意思是说它独立于或 凌驾于一切党派、利益集团以及公众之上，不受政治纷争的干扰。