中国城市贫困问题与政策[ 吴波（1982—）男，四川遂宁人，博士研究生，成都市规划设计研究院信息中心信息工程师。

电邮：bobby0506_cn@] 摘要：改革开放之后中国经济迅猛发展的同时，也带来了城市贫困的问题。

本文分析了中国城市贫困问题发生的原因、现象、当前政策存在的问题。

在此基础上提出城市反贫困的政策应分三个方面考虑：一是对贫困人口的救济；二是避免贫困人群陷入贫困陷阱；三是要从城乡统筹的角度进行政策制订。

关键词：城市贫困；反贫困urban poverty and policy in chinawu boabstract:urban poverty is a new emergence in china during the period of rapid economy growth after opening and reform. this paper investigates factors involved in urban poverty incidence, phenomena of it and problems remaining in current policies. then suggestions proposed when making anti-poverty policy lies in three aspects: first, a well-definedsafety-net should be constructed; second, poverty trap ought to be avoid, and the last, rural-urban co-ordination should be taken into consideration..keywords: urban poverty; anti-poverty城市贫困在传统意义上指城市里的三无人员，即无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务的人群。

自1990年代之后，大量的下岗工人的出现和农村的过剩劳动力涌入城市，成为了城市贫困的两个主要群体，城市贫困问题逐渐受到学界的关注，通常被成为“新城市贫困”（new urban poverty）。

城市贫困的成因1、经济制度改革由于中国长期的城乡二元的社会经济与福利政策的分割，包括城市的全就业、单位福利、分房、国家政策和低廉的公共产品，使得在1990年代之前中国的贫困问题研究一直将视线集中在农村[1]。

改革开放之后，非公有制经济体的产出的份额从1980年的20%增加到2000年的75%（ssb，2001），极大刺激了经济发展并提供了就业机会。

同时使得受各种福利重压的国有企业面对激烈的竞争，效益低下、连年亏损。

为此，1996年起中国政府进行国有企业改革，为企业减轻负担，如将医疗、居住等福利从企业剥离，改由社会保险机构和私人提供（中国发展报告，1997）。

同时，国有和集体所有企业的资产流失和来自其他经济体的竞争，造成1千多万工人下岗（中国发展报告，1997），这些下岗工人由于受到来自农村的劳动力的冲击、技能和年龄与工作不匹配，导致难以再次就业而长期处于贫困状态[4]。

下岗工人和农民工被认为是改革开发后新城市贫困发生的主要人群[2]。

据2000年的统计资料，1亿4千万的农村劳动力，占中国人口11.6%，涌入城市。

由于城乡二元政策、劳动技能较低、教育程度不高和缺乏人际关系，导致这些人的收入低、缺少社会保障，从而成为新城市贫困的人群[4]。

2、社会安全网络不完备根据获得资源的方式不同，福利政策可分为三种模式：市场交换、二次分配和人际相助[1]。

在西方国家，市场交换是主要得到资源的途径，由供需关系确定收入水平与获得资源的途径；二次分配包括社会捐助，公共住房和社会安全系统。

人际互助是指社会成员通过相互间交换以获得资源。

在中国，由于最低生活保障制度还没有真正做到应保尽保，而农村移民则被长期排除在城市社会保障体系之外，导致对于一些贫困人口而言市场交换和二次分配两种途径都行不通。

改革开放之后，由于单位福利制度的取消，城市居民失去了传统的隐性福利，如医疗、住房、教育等，cheng fang和xiaobo zhang等表明，在这三个方面的支出增加使得贫困人群陷入贫困陷阱之中，对抗风险的能力下降[3]。

此外，尹海洁指出由于贫困家庭缺乏与社会高位节点的有效链接，致使经济资源无法向低位节点流通[5]。

城市化进程使得中国城市的阶层分异开始在空间中体现出来，使得贫困人群与社会主流越发脱节[1][8]。

这就意味着对于贫困人口而言，他们既不能通过市场交换获取资源，也无法参与二次分配，更无法通过人际互助获得资源，这使得他们的贫困状况难以改变。

城市贫困的表现与测度城市贫困的表现城市贫困问题是与低收入、低消费状况、就业、居住条件、健康、教育甚至在社会网络中的地位等相关的多维度的问题。

经济收入低，生活困难研究者们表明，城市贫困人口的消费结构不合理，恩格尔系数高，一些高档耐用消费品如电脑、摄像机、空调等的普及率低，甚至尚处在空白阶段。

住房制度改革后，城市贫困人口无法负担高额的房价，同时公共租赁房制度在2003年之后名存实亡，导致贫困人口的居住条件差，其特征是建筑质量差、自建房、居住面积小[1][3]。

社会隔离从城市贫困的成因来看，可以推知贫困人口存在一定的共性。

事实上，shenjing he和yuting liu等指出，贫困率高发生率出现在具有如下特征的人群之中：大量失业人口的家庭；中年人（40-60岁）；教育程度低；在非正式产业部门或自谋职业；居住在自建房中的人[4]。

guo chen和chaolin gu等对南京2001年的家庭调查数据进行了分析。

结果表明，贫困人口中占最大比例的是下岗工人，占样本中65%。

其次是长期处于失业状态的人，这些人通常工作能力低、教育程度不高、没有城市户口或是刑满释放人员[1]。

另一方面，由于城市迅速发展，城市空间不断重构，城市的用地布局的变化导致中产阶级和先富阶层离开原来破旧的小区，从而使得贫困人口和高位节点的连接断裂，社会出现明显的断层[5]。

贫困代际遗传不同阶层间的居民流动性对社会稳定的意义重大。

高梦滔对西宁市、兰州市、白银市的城市居民数据进行分析发现，仅有35%的低保家庭青年一代能够跳出贫困的陷阱。

shixiong cao和xiuqing wang等指出，贫困区域的教育质量一般较低，而城市居民往往接受在城市中日渐重要的专业，如计算机、金融等的专业训练，而农村家庭则更重视非技能的培训，导致教育差距加大[6][7]。

这表明在中国，贫困的代际遗传已经出现。

贫困的空间聚集与逆城市化现象经济快速发展与中国迅速的城市化进程紧密相联。

中国传统的城市空间是以用地性质的功能进行安排的，如今这种功能划分正在变化[8]。

随着市场的引入，城市空间的重新组织导致社区出现分异，混合社会阶层的社区开始消失。

这对于那些收入低、社会联系弱、居住选择面窄的贫困人群而言，具有负面影响。

居住在中心城中的城市贫民，由于生活成本相对低、更靠近工作地，往往不愿离开原居住地。

随着中高收入者为寻找更优质的居住环境搬离中心城，低收入者逐渐在中心城中聚集，导致逆城市化。

城市贫困的测度贫困通常用绝对贫困线和相对贫困线来测度，绝对贫困线由最小充分卡里路确定，由恩格尔曲线对其进行估计，多在发展中国家使用。

deaton指出，绝对贫困线的不足之处在其不确定性，食品与其他商品的替代关系也没有得到描述[10]。

世界银行提出，在中国的城市和农村以每天2150卡里路能量为最低能量摄入标准来计算贫困线。

khan和riskin发现中国1988年的贫困发生率为8.8%，1995年为8%[11]。

另一种常用的基于卡里路测度绝对贫困线的方法是世界银行提出的人均每天1美元标准。

以1985年购买力平价指数为基础，将1美元转换以本土货币和价格为特定国家划出贫困线。

cheng fang和xiaobo zhang等认为，城市居民的生活成本比农村高，因此建议使用1.5美元作为城市贫困线[3]。

另一个常用的贫困测度指标，是被称为贫困人头数或贫困发生率、贫困差距指数和fgt指数。

这三个指数的都可以用下式表达：当α=0时，上式为贫困发生率，α=1时为贫困差距指数，α>1时就是fgt指标。

贫困发生率是低于贫困线z的人口占总人口的比例，它的缺陷是没有考虑到处于贫困线以下人群的贫困程度。

贫困差距指数则克服了这一不足。

fgt指标则更进一步测度出贫困人口之间的转移[12]。

当前的城市反贫困政策存在的问题覆盖范围不够城市贫困的救助的覆盖范围不够表现在两个方面，一是没有做到应保尽保，guo chen和chaolin gu等表明，南京有大量的下岗工人家庭挣扎在贫困线上，由于不满足获得最低生活保障的条件而没有得到救助[1]。

都阳和albert park对上海、武汉、沈阳、福州和西安五个城市2001年和2005年的调查数据进行分析表明，城市低保没有应保尽保，贫困人口中最贫困的20%得到了80%的社会救助[13]。

另一方面，农村流动人口在官方的统计口径中没有出现。

由于城乡二元分割，农民工在收入低，然而城市最低生活保障没有覆盖到他们。

这在很大程度上掩盖了城市贫困的严重程度。

贫困瞄准的标准为了准确的瞄准贫困，首先要确定贫困线如何划定。

通常采用的是世界银行的1美元标准，当然也有研究者指出以1.5美元作为标准。

cheng fang和xiaobo zhang等表明，以1美元标准为贫困线时，从1992年到1998年，中国的贫困发生率为2%左右，当标准变为1.5美元时，1992年的贫困发生率为14%左右，到1998年降低至9%左右，但每个时期都远高于1美元标准[3]。

其次，贫困者的消费结构中食品的支出占比重较大，高于官方统计cpi的比例，因此在确定了平价购买力美元之后，还应该根据贫困人口的消费偏好确定cpi，以恰当的划定贫困线。

张全红指出，在 2美元的贫困线下，分别以官方 cpi和低收入者 cpi为标准，通货膨胀会使贫困人口的增加从390184 万人变为 781168 万人 ,脱贫金额上升1151 亿元变为4101 亿元 ,两者的差距达到 2 倍和3倍[17]。

因此，采用什么标准作为贫困线，以及用哪种cpi划出的贫困线和确定贫困人口将造成的巨大差异，意味着不同的计算方法对于国家的资源投入、受救助贫困家庭的范围和程度造成极大的影响。

安全网络不健全在国有企业改革前，城市居民的住房、养老，包括子女入学、医疗等等都可能是完全由所在单位提供。

在国企改革之后导致大量的下岗工人失去固定收入的同时，也失去了其他的社会福利。

除了最低生活保障之外，城市贫困人口的住房、养老、教育、医疗等方面的需求并没有得到解决[1]。