中国自然保护区类型比较与可持续发展思考陈世清(华南农业大学森林经理研究室,广州510642)摘要:自20世纪90年代以来,由于各种原因,特别是在经济利益驱动下,在我国出现了同一地域既是自然保护区又是森林公园或风景名胜区的混乱局面,对自然保护事业与公众娱乐事业的和谐发展产生了不利影响。

文章从我国现有法律制度出发,对三者进行了比较分析,同时,针对当前我国实践中存在的问题,建议通过制订国家遗产法、建立新型的国家遗产管理体制和监督管理机制,促进我国自然保护事业与公众娱乐事业的和谐、健康与可持续发展。

关键词:自然保护区;森林公园;风景名胜区;可持续发展中图分类号:F326 22;S759 9 文献标识码:A 文章编号:1002-6622(2008)02-0006-05On Nature Reserve Types and Sustainable Development in ChinaCHEN Shiqing(Forest M anage ment Institute ,SCA U,G uangzhou 510642,China )Abstract:Since the 1990s,beause of various reasons and pursuit for economic benefits,a protected area is concurrently designated as a nature reserve,a forest park and a sightseeing area Such a confusing situation has caused negative impacts on the harmonious developm ent of nature protection and public entertainment undertakings This paper,w ith the ex isting law s and regulations of China as the basis,has made a comparative analysis of the three It also suggests that a national law on heritag es and a new national heritage management and superv ision system be developed to promote the harmonious,healthy and sustainable development of nature protection and public entertainment undertakings Key words:nature reserve,forest park,national park,sustainable development 收稿日期:2007-12-10;修回日期:2008-02-25作者简介:陈世清(1966-),男,江西修水人,博士,教授,主要从事森林经理、生态旅游科研与教学工作。

1872年,美国建立黄石国家公园标志着世界自然保护事业与公众娱乐事业的开始。

1956年,中国在广东建立鼎湖山国家级自然保护区则标志着中国现代自然保护事业的开端。

随着改革开放与我国旅游事业的发展,1982年开始建立森林公园和风景名胜区。

然后自20世纪90年代以来,由于各种原因,特别是在经济利益驱动下,在我国出现了同一地域既是自然保护区又是风景名胜区或既是自然保护区又是森林公园的混乱局面,从而对自然保护事业产生了不良影响。

因此比较它们三者之间的差别,将有利于我国自然保护事业与公众游乐事业和谐、健康与可持续发展。

2008年4月第2期林业资源管理F OREST R ESOU RCES M ANA GEM EN T April 2008No 21 保护区类型比较在我国,普遍认为保护区的类型不外乎自然保护区、风景名胜区与森林公园三大类。

并且由于各种原因,它们之间的界线有进一步模糊的趋势。

然而从我国有关法律法规来看,这三者的区别是明显的。

1 1 概念不同中华人民共和国自然保护区条例第二条规定:自然保护区,是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

中华人民共和国风景名胜区条例第二条指出:风景名胜区,是指具有观赏、文化或者科学价值,自然景观、人文景观比较集中,环境优美,可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。

中华人民共和国森林公园管理办法第二条指出:森林公园是指森林景观优美,自然景观和人文景物集中,具有一定规模,可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。

1 2 标准不同中华人民共和国自然保护区条例第十条规定:凡具有下列条件之一的,应当建立自然保护区:(一)典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域;(二)珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域;(三)具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠;(四)具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹;(五)经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准,需要予以特殊保护的其他自然区域。

原 风景名胜区管理暂行条例(1986)第二条规定:凡具有观赏、文化或科学价值,自然景物、人文景物比较集中,环境优美,具有一定规模和范围,可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区,应当划为风景名胜区。

风景名胜区条例(2006)没有规定在什么地域应当设立风景名胜区。

当然 森林公园管理办法也没有相应的规定。

总之,自然保护区建立的标准非常明确,而在什么区域建立风景名胜区或森林公园,则是模糊的。

由于这些保护区域的设立与否是由相应的行业主管部门批准的,风景名胜区或森林公园设立的越多,意味着相关的主管部门的地盘越大,显示权威的场合、可能的权利或潜在的!寻租∀机会就越多,因此,在设立风景名胜区或森林公园时,出现了从部门利益出发,抢地盘、占山头,主观性、随意性较强的现象。

或许这正是风景名胜区、森林公园的主管部门在制定相应的政策、法律时不想对设立标准或条件予以明确的原因之一。

1 3 功能不同自然保护区条例第一条指出:保护自然环境和自然资源。

风景名胜区条例第一条指出:加强对风景名胜区的管理,有效保护和合理利用风景名胜资源;第二条指出:供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。

森林公园管理办法第一条指出:合理利用森林风景资源,发展森林旅游。

森林公园总体设计规范1 0 4条提出:森林公园总体设计的指导思想,应以良好的森林生态环境为主体,充分利用森林旅游资源,在已有的基础上进行科学保护、合理布局、适度开发建设,为人们提供旅游度假、休憩、疗养、科学教育、文化娱乐的场所,以开展森林旅游为宗旨,逐步提高经济效益、生态效益和社会效益。

1 4 管理机构不同中华人民共和国风景名胜区管理暂行条例第四条规定:城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作。

地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。

中华人民共和国自然保护区条例第八条规定:国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理7第2期陈世清:中国自然保护区类型比较与可持续发展思考相结合的管理体制。

国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。

森林公园管理办法第三条规定:林业部主管全国森林公园工作。

县级以上地方人民政府林业主管部门主管本行政区域内的森林公园工作。

2 实践中存在的问题自20世纪90年代以来,由于各种原因,特别是在经济利益驱动下,在我国出现了在同一地域自然保护区、风景名胜区、森林公园相互重叠的混乱局面,严重影响了我国自然保护事业的健康持续发展。

2 1 功能混淆在我国无论是从概念,还是建立标准,以及立法目的来看,三者在功能上是非常明确的:自然保护区的功能就是保护!而风景名胜区与森林公园的最主要目的就是为人们提供旅游度假、休憩、疗养、科学教育、文化娱乐的场所。

虽然也具有一定的保护功能,但其保护目的是为了风景旅游资源的可持续利用,这与建立自然保护区以保障各种自然生态得以在不受人为干扰的条件下自然演替,使各种珍稀物种的遗传物质得以保留与延续是不同。

然而有些地方从发展地方经济出发,加上自然保护区本身经费困难,为了进一步方便开发自然保护区资源,而加挂风景名胜区或森林公园的牌子。

另外有些森林公园或风景名胜区为了扩大影响或多几个部门主管,而多挂自然保护区的牌子,使得他们可以从多个部门得益。

所有这些其实质上是部门利益的反映,说重些是封建割据思想的表现。

2 2 立法层次低自然保护区、风景名胜区,其最高层次的法规也仅有 条例,而森林公园到目前为止,仍停留在部门规章的层次上!原国家林业部于1994年颁布了 森林公园管理办法,至今已有湖南、山西、四川等制订了省级森林公园管理办法或条例。

在广东,除广州市有 广州市森林公园管理条例、东莞市有 东莞市森林公园管理办法外,目前还没有省级森林公园和森林旅游管理的地方法规。

林业部门在森林公园和森林旅游管理中的职能无法明确,地方和社会投资建设森林公园的积极性无法调动起来,森林公园被蚕食、侵占等行为无法及时制止,导致林业主管部门在森林公园和森林旅游管理中的地位和作用逐渐被削弱[1]。

2 3 管理职能不明无论是风景名胜区还是森林公园,其建立目的都是为了开发风景名胜资源或森林风景资源,发展旅游业,然而无论是 中华人民共和国风景名胜区条例,还是 中华人民共和国森林法或 中华人民共和国森林公园管理办法都没有明确在风景名胜区或森林公园开展旅游由谁主管,而按国务院职能划分,旅游局是旅游业的行政主管部门,因此就造成了资源主管权与资源开发权的矛盾[2]。

这也是造成目前风景名胜区与森林公园管理体制混乱的主要原因之一。

如2003年浙江省在进行国有林场改革时,就将95个国有林场中的88个转型为森林公园,而由省或地方旅游局主管;在广东,如湛江市森林公园就由市公用事业局管,而在潮州市的某林场转型为森林公园后其隶属关系也改变由市环保局管理。

2 4 资源产权不清森林旅游业是林业产业体系的重要组成部分,是林业第三产业的重要组成。

截至2006年底,全国共建立各级森林公园2067处,规划总面积达1 57# 107hm2,全国森林公园旅游接待床位4 03#105张,森林公园内从事管理和服务的人员达1 09#105人,其中导游1 01#104人,旅游接待人数2 13# 108人次,初步形成森林旅游!吃、住、行、游、购、娱∀配套发展的服务体系,以门票为主的直接旅游收入达1 18#109元[3]。