中国卫生管理研究2018年第1期总第3期第70 ~ 80页©SSAP，2018我国社会长期护理保险制度构建研究赵广川杨妮超摘要：随着人口老龄化和失能老人规模的不断扩大，老 年人的长期护理保障问题逐渐成为人们日益关注的焦点。
当前，虽然许多城市和地区先后开展了长期护理保险制度试点工作，但制度模式的共识性还比较模糊。
为了给予绝大多数失能老人的长期护理以资金和服务保障，亟须提出社会长期护理保险制度的全国方案。
因此，本文拟从制度突破口、覆盖对象和服务内容、筹资机制、需求评估机制、经办管理等方面探讨建立适合当前我国国情并能在全国推广的社会长期护理保险制度基本框架。
关键词：老龄化长期护理社会长期护理保险制度构建保障和改善老年人口的福利状况是人口老龄化过程中必须正视和解 决的问题，也是积极老龄化和健康老龄化社会必须努力和实现的方向。
当前，已有诸多人士意识到长期护理服务的不足制约着老年人口整体福 **赵广川，安徽蚌埠人，博士，南京财经大学公共管理学院、南京财经大学社会保障研究院讲师，电子邮箱：gohzhao@;杨妮超，山东乳山人，南京大学政府管理学院、卫生政策与管理研究中心硕士研究生在读，电子邮箱：872389124@。
我国社会长期护理保险制度构建研究7/利状况的改善，对老年人口福利改善的关注应该从养老、医疗领域扩展到长期护理领域。
为此，在国内外社会共同的心声下，我国政府在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出 “探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点”，进一步把建设长期护理保险制度提高到战略高度。
在此背景下，人力资源和社会保障部于2016年7月发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(以下简称《意见》），明确在15个试点城市探索建立“为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金和服务保障的社会保险制度”。
随着相关政策的出台，越来越多的城市和地区逐步开展了长期护理保险制度的试点工作。
例如，青岛市长期护理保险以医疗护理支出为主,辅之以低收入失能者的生活补助，近年来，也开始考虑将生活照料纳入保险覆盖范围；南通则更强调生活照料和居家服务；成都则在国内率先实验“相互保险社”，以非营利、会员制形式运行，探索全过程健康管理的创新经办模式。
®可以看出，在试点阶段，各个地区由于面临的环境不 同，在长期护理保险的模式选择和实际发展上差异较大，共识性还比较模糊。
因此，在我国现有的政策环境以及国内外长期护理保险制度建设和发展的经验的基础上，亟须提出适合在全国范围推广的长期护理保险制度。
一社会长期护理保险是必然选择纵观长期护理保险发展和研究的历史，自其正名以来，其争议就一直存在，而且在某些方面呈现出愈演愈烈的趋势。
从根本上讲，争议最大的问题就是长期护理保险的制度性质和模式选择的问题，即“姓社”和“姓商”的问题。
®随着德国和日本等社会长期护理保险模式的成功®，越来越多的学者支持将社会长期护理保险作为主体制度性保险。
①郑秉文：《中国养老金发展报告2017—长期护理保险试点探索与制度选择》，经济管理出版社，2017,第131页。
②鲁於、杨翠迎：《我国长期护理保险制度构建研究回顾与评述》，《社会保障研究》2016年第4期，第98~105页。
③ Bengtson V. ,“Beyond Nuclear Family:The Increasing Importance of Multigenerational Bonds”，Journal o f Marriage and Fam ily,63 (2001) ：1-16.72中国卫生管理研究2018年第1期总第3期首先，人口老龄化和失能风险已经成为全社会共同面临的问题。
表1显示，60 ~ 69岁老人失能的概率只有7.86%,但迈人70 ~ 79岁的老人面 临失能的风险将提高到13.94%,接近于60 ~69岁老年人群的2倍，80 岁以上人群中有四分之一的老人会遭遇失能。
如果包含认知功能障碍和 抑郁症患者，需要长期护理的老人的比例将更高。
如此庞大规模的长期 护理需求，仅仅依靠老年家庭很难给予专业的、高质量的照料和医疗护 理服务，同时，高昂和持续的长期护理费用对于收入单一的老年人来说, 是巨大的经济负担。
因此，国家在制定社会政策时应当重视将老年长期 护理纳入相应的政策范畴之内，®利用全社会的力量保障失能老人的长期 护理需求。
表1不同性别和年龄下老年人口失能比例单位：％性别年龄合计男性女性60 ~69 岁70 ~ 79 岁80岁及以上失能11. 1910.6211.667. 8613.9425.27失能/认知功能障碍14. 1115.2013. 1612. 1815.1725.87失能/认知功能障碍/抑郁症16. 1618.0314. 4914.9016.1126. 27资料来源：此表结果根据2013年CHARLS数据计算所得。
其次，商业长期护理保险的保障范围和形式有限。
当前我国虽然已 经出现了一些诸如全无忧长期护理个人健康保障计划、康宁长期看护健 康保险等商业保险产品，但由于商业保险公司通常以营利为目的，在相 应的保险条款中设置了许多不利于投保人利益的内容。
第一，商业长期 护理保险的投保范围通常限制在60岁以下，范围较窄。
一方面，该条 款限制了真正需要长期护理保险的老年人投保；另一方面，60岁以下 人口失能概率较低，本身就缺乏一定的积极性购买商业长期护理保险。
因此，造成商业长期护理保险的覆盖率不高，很难对失能人员长期护理① Rhee J.C. ,Done N. ,Andersond G.F. ,H Considering Long-Term Care Insurance for Middle-income Countries：Comparing South Korea with Japan and Germany,”Health P olicy,119(2015) ： 1319 -1329.我国社会长期护理保险制度构建研究H需求起到保障作用。
第二，商业长期护理保险的保费通常很高。
一般收 人家庭的老人很难支付得起如此高昂的保费。
因此，现有的商业保险产 品仅能解决中高收人家庭老人的长期护理问题，而无法化解低收入家庭 的护理危机。
®第三，多数长期护理保险产品只针对或主要针对医疗或 疾病护理，如康宁长期看护健康保险、国寿康馨长期护理保险和全无优 长期护理个人健康保障计划等，而不涉及日常生活照料内容。
第四，我国的长期护理保险产品主要提供以保险金或护理金等现金形式的给付，经过简单、尚不统一的资格评定后，直接发放给被保险人，不直接提供 护理服务，也不通过第三方护理服务机构提供服务。
此外，部分有保障 期间上限的保险产品设置了满期保险金，如康宁长期看护健康保险和和 谐安赢一号护理保险。
正是因为这些限制，商业长期护理保险注定不能 成为失能老人长期护理保障的主体，只能作为补充，满足自愿参保者的 需求。
最后，《意见》中已对长期护理保险的性质、内容和服务给付方式进 行了界定。
《意见》明确指出建立社会保险制度，为长期失能人员提供资 金和服务保障。
而且各试点地区长期护理保险制度的开展也主要由政府 部门负责，财政或医疗保险基金提供相应的资金支持。
因此，从风险性 质和长期护理保险试点来看，未来我国失能老人长期护理保障将主要由 社会长期护理保险提供。
二跟随医疗保险是当前社会长期护理保险制度建设的突破口众所周知，长期护理主要包括日常生活照料和医疗护理两个方面。
根据长期护理内容和现有基本社会保障体系（主要是指养老保险和医疗 保险）以及二者之间的关系，理论上，社会长期护理保险制度的归属有 三种方式：一是跟随医疗保险，二是跟随养老保险，三是单独设立社会 长期护理保险。
由于我国各地区经济发展不平衡，经济发展落后、地方 财政实力较弱的地区很难建立完全独立的社会长期护理保险制度。
此外，完全独立的社会长期护理保险意味着要单独缴费，这与政府鼓励给企业①荆涛、杨舒：《建立政策性长期护理保险制度的探讨》，《中国保险》2〇16年第5期，第20 -23 页。
74中国卫生管理研究2018年第1期总第3期减负、降低社会保障缴费的要求相左,®不利于增加职工的现金收人。
因此，在目前，采取“跟随医疗保险”或“跟随养老保险”的办法，长期护理保险缴费来自于原有的基本医疗保险基金或养老保险基金的划拨，相比于单独设立社会长期护理保险制度更为可行。
同时，借助原有医疗保险机构设置与运行机制，既减少了保险制度建设的阻力，也避免了机构的重复设置，以及公共资源的浪费。
从我国当前社会保障制度的发展趋势来看，不仅医疗保险、养老保险等社会保险不断探索和推进城乡整 合，以及最终实现省级统筹乃至全国统筹，在社会保险的经办管理方面，也趋向于将养老保险、医疗保险等的经办服务集中在一起，实现“一站 式”服务。
因此，从发展的角度来看，社会长期护理保险的日常运营也应与现有的社会保险机构的设置和运营结合到一起。
从实际经验来看，采取“跟随医疗保险”的方式是当前许多国家和地区的选择，如我国试点地区青岛和长春的长期护理保险资金的筹集直接由医疗保险基金划转。
而韩国长期护理保险费是按照医疗保险费的一定比例征收（护理保险费=健康保险费X护理保险费率）。
目前来看，比较合理的做法是基于现有的基本医疗保险机构及其运营管理体系，设立社会长期护理保险。
这样的选择有很多优势：首先，能够在一定程度上避免某些繁杂的官僚程序，节约管理成本;®其次，能扩大医疗保险机构管理的规模经济，降低社会长期护理保险制度实施的负担。
®至于为什么不建议采取“跟随养老保险”的方式，主要是因为社会长期护理保险与养老保险不同，前者是补偿性保险，不仅关心长期护理部分的提供，还需要根据被护理人员消费的服务内容进行补偿，而后者是给付性保险，只需要根据保险精算，在被保险人达到要求后，直接给予现金给付即可。
从这个层面上看，社会长期护理保险与医疗保险更接 近，而且，长期护理需要一定的医疗资源。
因此，虽然理论上社会长期护理保险制度的建立方式有三个选择，①《国务院再降社保费率，企业每年减负千亿》，中国政府网，/zhengce/2016 -04/14/content_5064031. htm.2016 -04 - 14。
②丁纯、瞿黔超：《德国护理保险体制综述：历史成因、运作特点以及改革方案》，《德国研究》2008年第3期，第42 ~47、79页。
③ Rhee J.C. ,Done N. ,Andersond G.F. ,H Considering Long-Term Care Insurance for Middle-income Countries：Comparing South Korea with Japan and Germany，”Health P olicy,119(2015) ： 1319 -1329.我国社会长期护理保险制度构建研究75但实际上，只有采取“跟随医疗保险”方式才是更具可行性的选择，既避免了公共资源的浪费，又能够快速推进社会长期护理保险制度建设, 还有助于实现医疗保险机构管理的规模经济。