美国的南亚与中亚“整合”战略剖析
杜幼康
2012-11-19 15:20:45 来源：《现代国际关系》(京)2007年4期
作者简介：杜幼康，复旦大学国际问题研究院研究员，主要从事南亚问题研究。
内容提要：近一年来，美国积极实施“整合”南亚和中亚地区的战略构想，美在南亚与中亚除明显加大政治、经济、外交和军事投入外，还采取了一系列相关政策措施。这一战略动向显示，布什政府正试图通过推动南亚与中亚经贸等领域的融合进程，维护并拓展美国在该地区的战略利益。美国的诸多举措业已对有关地区产生一定影响。但从中长期看，美国这一战略构想的实施将受到多种因素制约。
关 键 词：美国 南亚 中亚 “整合”战略
美国关于“整合”南亚和中亚地区的战略构想是在近两年逐步形成的。最初，美国军方出于军事行动和长期驻军合法化的需要，决定由驻阿富汗联军司令部统管美军在阿富汗、巴基斯坦及中亚5国的军事事务，并于2005年初主办“中亚-南亚国家地区安全会议”，首次邀集这些国家开展地区安全合作。接着，美国约翰•霍普金斯大学中亚-高加索研究所所长弗雷德里克•斯塔尔在当年《外交》杂志7/8月号上发表文章，建议布什政府推行“大中亚地区合作与发展伙伴关系”计划。① 在此基础上并经过一段时间酝酿，国务卿赖斯于2006年1月提出，美国认为南亚和中亚是“一个有必要整合为一体的地区”，并明确表示这是当前美国“至关紧要的目标”。② 这是历史上首次有世界大国试图将这两个不同地缘政治板块合而为一，在欧亚大陆政治版图上勾勒出一个新的区域组合，其进程将对相关地区产生重要影响。
一、战略动向及相关政策措施
随着“整合”南亚和中亚成为既定目标，美国对相关地区的外交战略出现了一些新动向。首先，同时突出南亚和中亚在其全球战略中的重要地位。近一年来，美国对南亚和中亚地区显示出罕有的关注和重视，总统、副总统、国务卿、国防部长以及副国务卿、助理国务卿等纷纷到访上述地区。对并无重大战事的地区进行如此密集的高层访问，在美国外交史上鲜有耳闻，反映出这两个地区在当前美国全球战略中的分量。赖斯公开表示，在其优先考虑的全球事务排序中，南亚和中亚地区名列前茅。③ 负责南亚和中亚事务的助理国务卿包润石也强调：南亚和中亚“正在开始改变全球力量平衡”；那里的穆斯林国家能否走温和、民主和现代化的道路，“对整个世界具有重大影响”；维护本地区稳定以及“确保美国南亚和中亚政策的成功，对美国的国家利益至关重要”。④
其次，建立统管南亚和中亚事务的执行机构。2006年2月，美国务院决定将原属于欧洲和欧亚事务局分管的中亚5国划出，与南亚局合并，扩大为“南亚和中亚事务局”，在外交管理机制上正式将这两个地区的事务统合在一起。随后，美国会批准由原国务院发言人包润石出任主管该局的助理国务卿。包润石在此后阐述《21世纪的美国外交政策》的“南亚和中亚”部分中，刻意强调“南亚和中亚应被作为一个整体对待”。⑤ 这是美国在主办“中亚-南亚国家地区安全会议”后，为整合这两个地区所采取的又一重要举措，标志着布什政府正式开始实施其“整合”战略构想。
第三，促进南亚和中亚地区融合进程。当前，美国正在能源、基础设施、交通、通讯等领域积极推动南亚与中亚的融合进程。一是美国国际开发署根据国务院指令，专门设立促进地区能源贸易的机构，已调拨资金和人员帮助巴基斯坦和阿富汗建设电力传输线，以向塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦购买4000兆瓦电力。美国驻巴使馆官员直言不讳地表示，该项目“非常符合美国的对外政策，尤其有助于南亚和中亚地区融为一体”⑥。二是美军工程兵部队正在阿富汗和塔吉克斯坦之间的界河——喷赤河上建造大桥及辅助设施，该大桥已定于2007年通车，美国政府为此提供了3650万美元的资助。美国勾勒的远景规划是最终建成一条从哈萨克斯坦阿拉木图至巴基斯坦卡拉奇的全天候公路，以形成中亚通往南亚的战略通道。三是2006年3月美国国务院公开表态，将“利用外交影响力”，协助建立覆盖南亚和中亚的空中交通管理系统和电讯联系，以“消除妨碍本地区国家进一步融合的瓶颈”。⑦ 四是包润石等人亲自出面，要求美国企业界、学术界和非政府组织等配合政府，运用技术、市场、信息、组织机制和培训方面的优势，在南亚和中亚地区有所作为。2006年4月，美国霍普金斯大学在阿富汗首都喀布尔主办“大中亚伙伴关系、贸易与发展”国际会议，重点讨论中亚和南亚经济融合以及中亚-印度洋贸易通道等问题，包润石、美国驻阿大使等人亲自与会。五是美国承诺提供资金和技术，帮助南亚和中亚国家降低相互间关税壁垒，减少海关繁杂手续，提高进出口效率，以加强它们之间的贸易关系，充分挖掘地区合作的潜力。
第四，鼓动南亚和中亚地区安全合作机制化。自美国促成“中亚-南亚国家地区安全会议”召开至2006年12月，在美国军方策划和主导下，上述两个地区有关国家先后举行了三届中亚和南亚反毒品安全会议、两届阿富汗-巴基斯坦边界安全会议以及中亚和南亚预防灾害会议、中亚和南亚反毒品安全工作组会议和情报分享小组会议各一次。根据有关会议达成的共识，上述国家开始就不同议题定期或不定期举行各类安全合作会议，初步形成一些地区安全磋商与合作机制。值得重视的是，美国军方代表还鼓吹：中亚和南亚国家需“完善或修改有关法规，以适应安全部队的军事行动、教育和训练”；制订共同的军训标准，以便“与伙伴国的部队相融”；建立能与伙伴国协同行动的指挥和控制体系，提高联合行动的军事能力；开展情报分享和协调后勤供应。⑧ 2006年6月，包润石明确表示，美国将促进南亚和中亚地区安全与合作作为其主要政策目标之一。⑨
为了实施“整合”南亚和中亚的战略构想，美国重新审视了其南亚和中亚政策，并出台了一些配套措施。首先，重视和发挥阿富汗在南亚和中亚之间的战略枢纽作用。美国务院高官无论是在参议院外交关系委员会还是在布鲁金斯学会，均强调阿富汗位于本区域中心，“堪当联结南亚和中亚的桥梁”，并可成为“能源-贸易走廊”，使亟需能源的印度和巴基斯坦能直接从中亚获得油气资源。⑩ 美国选择在并不安宁的喀布尔举行相关国际会议，其用意即是要凸显阿富汗的枢纽作用。在此背景下，布什于2006年3月出人意料地飞抵喀布尔，成为历史上首位访阿的美国总统。访阿期间，布什不仅刻意突出美阿“战略伙伴关系”，还指定美国副国务卿与阿富汗外长开展战略对话。包润石也声称，确保阿富汗稳定、实行民主、经济发展，属于美国对外事务中优先考虑之列。(11) 同时，美国对阿投入也在加大。在2006年伦敦阿富汗问题国际会议上，美国全力支持《阿富汗协议》和《阿富汗临时国家发展战略》，并允诺增加11亿美元的对阿援助。(12)
其次，将哈萨克斯坦视为美国中亚地区政策的重要支点。美国不仅提升哈萨克斯坦为“战略伙伴”，而且公开声称“期待哈成为名副其实的地区领导”。(13)
2006年5月，美国副总统切尼将哈列为其欧亚大陆之行中唯一受访的中亚国家，这也是1993年以来美国副总统首次到访哈萨克斯坦。其间，切尼与哈总统专门讨论了中亚地缘政治形势及“发生在欧亚大陆上的地区融合进程”，鼓励哈在促进地区繁荣、稳定与和平方面发挥“至关重要的作用”。切尼还赞扬了哈15年来的经济发展和政治改革进程，应允为哈制订的2010年经济发展项目共同筹资，帮助哈实现现代化并跻身世界50个最具竞争力国家之列。(14) 目前，美国是哈最大的投资国在哈投资总额高达120亿美元，(15) 美并在能源、反恐、防扩散和扫毒领域视哈为主要合作伙伴。
第三，努力跻身南亚区域合作联盟。美国意识到要实现“整合”南亚和中亚地区的长远目标，需要该地区各国政府以及南盟这样的地区组织的合作。(16) 自南盟1985年成立后的30余年里，美国一直对其相当冷漠。即使是“9•11”后，南亚在美国全球战略中的地位上升，美国对南亚的关注和投入大幅增加，其对南盟却仍未予重视。然而，随着“南亚自由贸易区协议”于2006年初正式启动，特别是提出“整合”南亚和中亚的战略构想后，美国开始重新审视南盟的作用，并随即完全改变了多年来对南盟的消极态度。2006年3月，美国驻尼泊尔临时代办出人意料地专门拜访了南盟秘书长，表达美国希望成为南盟观察员国的强烈兴趣。(17) 按照包润石的解释，美国这样做是因为发展“南亚内部以及南亚和中亚之间的贸易极为重要”；南亚自由贸易区建立后，为南亚各国与中亚地区相联结带来了机会；美国成为南盟观察员，就能与其“保持接触并促进这一进程”。(18) 同年4月，第五届南盟常委会原则上同意吸收美为观察员国。
第四，借重北约和盟国的力量与影响。在美国的对外战略中，北约被视为是一个“基于价值观”的重要帮手。美国认为北约参与阿富汗和中亚事务“是其角色正在发生变化的自然结果”，并进而希望北约出台“全球伙伴”计划，并使之“最终能延伸到包括印度和巴基斯坦在内的南亚”。(19) 鉴于阿富汗在美国“整合”南亚和中亚的战略中举足轻重，美国积极推动北约加快强化在阿军事存在步伐，促其全面负责阿安全事务。2006年7月和10月，北约领导的国际安全援助部队先后从美军手中接管塔利班残余势力活动频繁的阿南部和东部地区的安全控制权，并部署到阿所有34个省份。尽管到2006年11月，国际安全援助部队已陆续增加到约32000人，但美国仍在极力劝说北约成员国继续增兵，并取消在动用各国驻阿军队方面所设置的限制。同时，由于中亚国家均为北约和平伙伴以及欧洲安全合作组织成员，美国力促北约和欧洲安全合作组织等加强与中亚国家合作，并表示“必须”让中亚国家继续参与这些组织的活动，以保持对其影响。(20) 此外，2006年11月，北约还首次与巴基斯坦军方就加强双方军事合作进行讨论，强调要在阿富汗问题上相互协助，并开始帮助巴基斯坦培训军官。
二、战略意图
美国“整合”南亚和中亚的战略构想是在其在南亚影响力持续上升、中亚政策受挫、俄罗斯在中亚地位增强以及上海合作组织影响不断扩大的背景下出台的，旨在维护和拓展其在上述区域的安全、能源、政治及经济利益。
第一，扭转美国在中亚竞争中的不利态势。美国在中亚政治渗透受挫并被迫从乌兹别克斯坦撤军后，认识到它因推进“颜色革命”操之过急已引起中亚国家的担心和疑虑，而它在中亚的军事和安全利益、经济和能源利益、政治利益三者“不可分割”，如美乌那种“纯粹基于安全利益”的关系是不能持久的。(21) 另一方面，“9•11”后美国对阿富汗等南亚国家的影响力大增，而中亚和南亚国家均有加强互利合作的需要，且具有利用地缘优势开展地区合作的巨大潜力。因此，另辟蹊径，在促进南亚和中亚地区融合上下功夫，成为美国地区战略的自然选择。2006年4月，美国声称要通过阿富汗这个“货物、能源、通信和重要理念交流中心”，“恢复南亚和中亚之间自古就有的关系，在贸易、交通、民主、能源和通讯领域建立新的联系纽带”，帮助中亚国家“成为独立、繁荣和民主的国家”。(22) 其实质是美国有意在发展美印全球战略伙伴关系、加强美巴战略合作和加紧控制阿富汗的同时，利用南亚与中亚的地缘、经济、宗教和文化联系，尽可能影响中亚国家的今后走向。
第二，削弱俄罗斯对中亚的控制能力。布什政府在实施“整合”南亚和中亚的战略构想时，并不讳言有针对俄罗斯的一面。在政策层面，其针对俄罗斯的具体手段有二：一是企图从人文地理概念上隔断俄罗斯与中亚的传统联系。赖斯公开表示，中亚5国“有着独特的历史、独特的文化，或许最重要的是有着丝绸之路时期那种独特的贸易联系”，不能因为曾归属前苏联，就仍将它们与俄罗斯划在同一区域，这“完全是人为因素”；(23) 二是增加中亚国家“选择自由度”以分化它们与俄关系。包润石强调，美国不希望中亚国家“屈从一个大国，从属单一市场，依赖唯一一组能源管道或交通运输通道”；中亚国家“可供选择越多，选择自由度就越大，独立性也就越强”。(24) 此外，美国还公开指责俄“将操纵供应和垄断运输石油与天然气作为要挟和勒索工具”，“损害邻国领土完整，干涉民主化进程”。(25) 显然，美国积极鼓动中亚国家“南向”，推动建立绕开俄领土的中亚-南亚油气管道，将削弱中亚国家对俄依赖程度，增加其对俄离心力。
第三，强化反恐、禁毒及遏制反美势力。南亚和中亚是当今国际恐怖主义代表——“基地”组织和宗教极端势力代表——塔利班的主要活动区域，也是以阿富汗为中心的毒品产销网络及跨国犯罪活动的“重灾区”。“基地”组织被打垮、塔利班政权被推翻后，其残余被迫四处流窜，但困兽犹斗，它们纷纷与各地宗教极端势力合流，继续制造恐怖袭击事件，其袭击对象包括与美国开展反恐合作的巴阿两国领导人、军方和政府机构以及外国人士。“基地”组织甚至公开宣称巴基斯坦政府是其主要敌人，号召巴人民推翻它。(26) 塔利班垮台后，阿富汗的