我国服务型政府建设的发展过程
20世纪80年代，在新管理主义思潮的影响下，西方大部分发达国家均出现
了大规模的“政府再造’，运动，在此过程中，西方社会政府规制理念的变化
为服务型政府的培育提供了沃土。有的学者认为“在两方的行政话语中，他们
谈论的是公共服务，不是服务型政府”③。即便如此，也不能否认西方的某些
政治学理论和公共行政理论是服务型政府的源头活水。这些理论包括主张以企
业家精神重塑政府的“新公共管理理论”、主张以公民服务为核心的“新公共
服务理论”和主张加强公共部门和私人部门合作的“治理理论”，还有后来出
现的以主张还政于民的“善治理论”和“后工业社会理论”等成为当今社会构
建服务型政府的理论基础。然而，新公共管理存在理论上经济人的缺陷，新公
共服务理论虽然巧妙地避开了这个问题，但是对公共服务推定的本身仍显不足。
治理理论和善治理论重新强调政府职能的有限性，力图构建起政府与民众、社
会及其他组织共同治理国家的模式，但这种治理理论或者说是全球治理理论削
弱了国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能为强
国和跨国公司干涉别国内政提供理论上的支持。由美国社会学家丹尼尔•贝尔商
所提倡的后工业社会理论认为即将到来的后工业社会的中心是服务、职业和技
术的服务④。后工业社会是信息社会，知识成为最霞要的资源，而知识的开发
和利用必须调动个体的积极性和创造性，政府只有提供充足优质的服务，才能
调动个体的创造性，这一点对管理型或日管制型政府模式提出了挑战。服务型
政府在本质上是后工业社会的治理模式，目前除部分西方国家外，大多数国家
还处于或即将处于现代化进程中，还不能完全建成服务型政府。但是，服务型
政府也不是如柏拉图所说的理想困，遥不可及，而是具有历史必然性的政府目
标。随着后工业社会的到来，服务型政府终究成为人类社会普遍的政府模式。
在我国张康之于2000年《行政论坛》第4期上刊发了的《限制政府规模的
理念》一文，首次使用服务型政府这一概念，并把它作为与统治型、管理型相
对的一种行政模式。显然，这是从政府治理模式的角度定位的。国家行政学院
的刘熙瑞教授提出服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个
社会民主秩序的框架里，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服
务为宗旨并承担着服务责任的政府…①，这是从政府职能和角色定位维度界定
的。此外，北京大学谢庆奎教授从目标导向角度将服务型政府界定为民主政府、
有限政府、责任政府、法治政府、绩效政府②。
随着我国加入了WTO以后，建立服务型政府就显得尤为的重要它既是我国
改革开放以来政府改革发展的必然趋向，又是我国加入WTO，融入全球化进程的
必然选择。我国政府一步步从计划经济下的全能政府向公共服务型政府转变是
我国经济社会继续发展的需要，也是我国政府自身发展的需要。这些是我国建
设服务型政府的内在因素。改革开放以后，我国与世界各国发生了广泛的经济、
政治、文化和社会联系，也加入了不少的世界性组织。在与世界各国的交往中，
我国就不能不与世界的惯例接轨，政府的功能、结构和行为也必须有相应的转
变，这是我国建设服务型政府的外在驱动力。03年非典的爆发，暴露了我国政
府职能在公共服务方面的严重缺失，它成为一个催化剂，引起了全社会对我国
政府职能的重新认识，加深了我们对建立公共服务型政府必要性的认识。在这
里，我们应该承认，如果没有加入WTO的外在驱动力的作用，我们建设服务型
政府的日程将会推迟，步伐也会更为缓慢。我国改革开放以来，理论界提出转
变政府职能已有20年左右，党和政府作出转变政府职能的决策从党的十三大开
始，也是十多年了，但是步伐异常缓慢。府改革的步伐明显加快。仅2002年10
月到2003年2月，国务院就取消了1277项审批项目，全国31个省、自治区、
直辖市也对省一级的行政审批项目进行了全面的清理和处理，一些地方已经着
手进行第二轮、第三轮改革。因此，我国的服务型政府建设还是外部驱动力大
于内部推动力。
（1）．建设服务型政府是我国市场经济发展的必然要求。市场经济要求政
府从经济发展的控制者、审批者成为服务者。市场经济的主体要求政府为他们
提供良好的服务。国有企业股份制改造的基本完成，使国有企业成为市场的主
体，政府从控制国有企业的管理者的位置上退了下来，它不再是国有企业的婆
婆，也不再是国有企业的老板，因为企业会自主地在市场中活动。我国改革开
放以来，民营经济得到很大发展，外资企业也大量增加，它们已经占据了我国
经济的半壁江山，已经成为我国经济发展的重要力量。国有企业、民营企业、
外资企业和乡镇企业已经成为我国市场经济的主体，成为我国经济建设和经济
发展的主体力量。如果说，国有企业和政府还有些瓜葛的话，其它类型的企业
就完全在政府的直接控制之外了。他们不再需要政府对他们的指挥了，他们需
要的是政府的服务。政府已经基本结束了其主导经济建设和经济发展的地位和
使命。那么，我国政府是不是就完全对经济发展不闻不问了呢?不是，它在新的
形势下的功能就是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发
展提供有效的宏观调控。也就是政府必须通过良好的制度供给、公共政策供给，
加大公共产品和公共服务的充分供给，为企业提供有效的服务。它通过这些服
务为经济发展提供新的动力。市场经济给政府的定位就是服务型政府。只有努
力地服好务，政府才能赢得人民的支持和拥护。
（2）社会稳定和社会持续发展方面带来的压力逼迫中国政府必须向服务型
政府转变。改革开放以来，经过二十多年的努力，中国政府在经济发展方面取
得令世界瞩目的辉煌成就。我们的经济总量已经名列世界前茅。这是中国政府
在当时针对中国经济社会的现实所做的必然选择。正如邓小平讲的，发展才是
硬道理。但是，在经济建设时期，为了集中资金进行经济建设，政府不恰当地
把一些本来应该由政府来向社会提供的公共产品，如农村的公共卫生、农村的
义务教育等，推向了市场，推向了社会，甚至推给了农民。二十多年来，我们
的发展战略是采取的非均衡发展战略。我们在取得举世瞩目的成绩的同时，也
产生了不少的问题。如地区差别日益扩大的问题，大量的失业人口问题，社会
保障严重缺失的问题，农民增收困难、负担过重、生活困难问题，犯罪活动目
益严重，政府官员的腐败难以抑制的问题等，这些问题严重威胁着我国的社会
稳定和社会安全，影响到我国经济社会的持续发展。这些是逼迫我国政府必须
进行根本变革的重要社会压力。这些社会问题的解决，要求我们的“政府把自
己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面，才能使社会
发展与经济发展同步进行”⑤。如果我们对这些问题还采取视而不见的态度，
我们国家的良好发展势头很容易丧失。因此，解决这些问题，就要求我国政府
从根本上把工作的职责转变过来，从经济建设型政府改变为服务型政府。而且，
现在我国政府实现这个转变已经具备了完全的条件。如前所述，我国经济的发
展已经走上了市场经济的轨道，它们自然会按照经济规律去发展经济，不再象
刚刚改革开放时，由于市场经济体制的缺失和市场主体的缺失，政府不得不扮
演促进经济发展的主角。现在的特点是社会经济的发展不需要政府去唱主角了。
因此，政府完全可能转变为公共服务型政府。另外，经过二十多年的发展，我
国也已经积累了一定的经济实力和财政能力来解决经济社会发展中的深层次问
题。所以，建设公共服务型政府不仅是当前政府建设的当务之急，而且我们具
备了这种建设的条件。
（3）加入WTO后直接推动了我国干预经济发展到努力为经济发展服务。中
国加入WTO表面看来是企业直接面对国外竞争，实际上是政府去适应世界贸易
组织的规则，因为世界贸易组织的规则本身是限制政府行为的。人世的最大挑
战是对政府管理的挑战。正如谢庆奎教授指出的：“入世以后，中国的制度创
新……必须是遵守国际经济规则的制度创新……遵守世界贸易组织规则和中国
政府的人世承诺，就必须废除那些不符合世界贸易组织规则的国内法规和行政
规章，必须改革威权主义、命令主义、人治主义、文牍主义、形式主义的政府
管理理念，它意味着中国政府需要进行新一轮的国家建设。”这种建设主要是
建设服务型政府。因为长期以来我国的政府都是管制型政府，实行对公民、企
业、社会组织和政治、经济、文化领域的全面控制。而世界贸易组织要求政府
放弃对经济的严格控制，让企业自由参与全球竞争。不仅要让我们的企业去参
与世界的竞争，我们还必须开放市场让世界其它的企业参与中国的市场竞争。
因此，它要求我们的政府必须是公开透明的政府，是必须为企业服好务的政府。
加人世界贸易组织对我国政府的管理理念、决策和政府管理的方式、方法都产
生了全面的冲击。在这种冲击下，我们没有回旋的余地。因为我们加入世界贸
易组织时的承诺有比较严格的时间表，必须到时兑现。正因为这个时间表给我
们很大的压力，我国政府才开始大规模清理我们的法律、法规，大规模削减我
们的行政审批。我们的政府改革和政府建设才加快了前进的步伐。也正是在这
样的背景下，服务型政府的建设才提上了议事日程。