5CHINA ENVIRONMENTAL PROTECTION INDUSTRY2019.4
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李金惠，刘丽丽，谢懿春
（中国环境保护产业协会固体废物处理利用委员会，北京100037）2018年固体废物处理利用行业
发展概述及发展展望
行业发展概述
党的十九大提出要建设人与自然和谐共生的现代化，既
要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好
生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长
的优美生态环境需要。十九大报告提出“加强固体废弃物和
垃圾处置”，并对未来五年内固体废物处理处置的进一步发
展提出了新的要求。总体而言，我国固体废物的产生量大、
利用不充分，非法转移、倾倒、处置事件仍呈高发态势，距
离人民群众对美好生活的向往还有较大差距，成为全面建成
小康社会的短板。
〓国家发布的主要政策法规〓
（1）《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修
订草案）（征求意见稿）》
2018年8月，生态环境部发布《中华人民共和国固体废物
污染环境防治法（修订草案）（征求意见稿）》。该征求意见
稿共六章102条，其中修改50条（不包括仅修改“环境保护”
为“生态环境”的条款），新增14条，删除4条。主要修改内
容包括：统筹把握减量化、资源化和无害化的关系，明确各方责任促进固体废物协同治理，为生态文明体制改革提供法律支
撑，综合运用手段深化固体废物管理。（2）《中华人民共和国环境保护税法》
2018年1月1日我国开始正式施行《中华人民共和国环境保
护税法》。对于固体废物，环保税法明确规定了“应税固体废
物的排放量为当期应税固体废物的产生量减去当期应税固体废
物贮存量、处置量、综合利用量的余额。”该法还规定了多项
税费的减免措施，对符合要求的企业和工程项目依法予以免征
环境保护税。（3）《中华人民共和国土壤污染防治法》
2018年8月，十三届全国人大常委会第五次会议通过《中
华人民共和国土壤污染防治法》。该法共有7条有关固体废物
和危险废物的规定，其中包括重点监测曾用于固体废物堆放、
填埋的建设用地，禁止将重金属或者其他有毒有害物质含量超
标的工业固体废物、生活垃圾或者污染土壤用于土地复垦等。（4）《进口废物管理目录》
2018年4月13日，生态环境部、商务部、国家发展和改革委
员会、海关总署联合发布关于调整《进口废物管理目录》（以
下简称《目录》）的公告。该《目录》将废五金类、废船、废
汽车压件、冶炼渣、工业来源废塑料等16个品种固体废物，从6中国环保产业
2019年第4期权威发布Official Announcement
《限制进口类可用作原料的固体废物目录》调入《禁止进口固
体废物目录》，自2018年12月31日起执行。（5）《进口可用作原料的固体废物国外供货商注册
登记管理实施细则》
2018年7月，海关总署发布《进口可用作原料的固体废物
国外供货商注册登记管理实施细则》。该细则自2018年8月1日
起执行，《进口可用作原料的固体废物国外供货商注册登记管
理实施细则》（原质检总局公告2009年第98号公布）同时废止。（6）《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行
办法》
2018年2月26日，工业和信息化部、科学技术部、原环境
保护部等七部门联合发布《新能源汽车动力蓄电池回收利用管
理暂行办法》（以下简称《办法》）。该《办法》规定汽车企
业需负责新能源汽车动力电池的回收，同时鼓励社会资本设立
产业基金，探索动力蓄电池残值交易等市场化模式，促进动力
蓄电池回收利用。该《办法》自2018年8月1日起施行。（7）《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类
工作的通知》
2017年年底，住房和城乡建设部下发《关于加快推进部
分重点城市生活垃圾分类工作的通知》，要求在2018年3月底
前，46个重点城市要出台生活垃圾分类管理实施方案或行动计
划，明确年度工作目标，细化工作内容，量化工作任务，形成
若干垃圾分类示范片区，探索建立宣传发动、收运配套、设施
建设等方面的工作机制。（8）《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的
意见》
2018年7月2日，国家发展和改革委员会出台《关于创新和
完善促进绿色发展价格机制的意见》，要求健全固体废物处理
收费机制，建立健全城镇生活垃圾处理收费机制，完善城镇生
活垃圾分类和减量化激励机制，加快建立有利于促进垃圾分类
和减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制。（9）《快递业绿色包装指南（试行）》
2018年12月，国家邮政局发布《快递业绿色包装指南（试
行）》，规定了行业绿色包装工作的目标，即快递业绿色包
装坚持标准化、减量化和可循环的工作目标，加强与上下游
协同，逐步实现包装材料的减量化和再利用。
〓“清废行动2018”〓
2018年5月9日，生态环境部正式启动“打击固体废物环
境违法行为专项行动”，即“清废行动2018”。此次“清废行
动”中，生态环境部从全国抽调执法骨干力量组成150个小组，通过对长江经济带11省（市）2796个固体废物堆存点位进行现
场摸排核实，共发现1308个问题，主要涉及建筑垃圾、一般工
业固废、生活垃圾等随意倾倒或堆放。5月10日开始，生态环境
部7日内共对111个突出问题进行挂牌督办，同时将其余 1197个
问题交有关省级生态环境部门挂牌督办。生态环境部执法力度
不断加大，彰显了遏制非法转移倾倒案件多发态势、确保长江
生态环境安全的决心。
〓行业发展〓
（1） 工业固体废物
工业固体废物综合利用是节能环保产业的重要板块，更是
保护环境、推动生态文明建设的重要一环。据国家统计局数据
显示，2017年我国一般工业固体废物产生量为331 592万吨，综
合利用量为181 187万吨，处置量为79 798万吨，一般工业固体
废物贮存量有78 397万吨，还有73.04万吨一般工业固体废物被
倾倒丢弃。随着国家对固体废物处理处置工作的重视，大量政
策出台、多项环保督查专项行动正如火如荼地进行，逐渐形成
环保政策倒逼、综合利用政策引导、税收优惠政策扶持等多管
齐下的局面。总体形势一片大好，但生态环境部的专项行动，
揭露了诸多问题，如有些地方政府存有侥幸心理、消极应付、
整改不力、落实不到位，个别地方甚至采用编造虚假台账等手
段，躲避督察、掩盖问题。
工业固体废物综合利用存在成分复杂、难度大、技术创
新能力不足等问题，由于技术含量低、行业门槛低，导致简
单易行的低值化资源化利用技术仍是大宗工业固体废物处理
处置行业的主流。同时，由于资源化产品档次低、利用方式粗
放等，导致行业内存在恶性竞争激烈、产能过剩、产品市场竞
争力弱、市场占有率低、企业盈利能力差、资源综合利用效率
低、环境污染等问题。（2）危险废物处理处置产业发展现状
目前，我国危险废物处理处置产业产能总体过剩，但存在
地区发展不平衡不充分、企业规模小等诸多问题。在危险废物
处理处置领域，加强科学管理，提高效率的同时要进一步加强
风险评估工作，杜绝重大环境事故发生。根据中国统计年鉴数
据，2017年我国危险废物产生量为6936.89万吨，其中综合利用
4043.42万吨、处置2551.56万吨、870.87万吨堆存，危险废物处
理处置利用率达95%以上，相比2016年的82.8%有了长足的发
展。据《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》
统计，截至 2017年年底，全国各省（区、市）颁发的危险废
物（含医疗废物）经营许可证共2722份；与2006年相比，2017年
危险废物实际收集和利用处置量增长657%。7CHINA ENVIRONMENTAL PROTECTION INDUSTRY
2019.4权威发布Official Announcement
目前，危险废物处理处置行业仍存在诸多问题：首先是地
区发展不平衡，单位质量的危险废物在不同省市之间的处理价
格差别巨大。如《丽水市发改委关于工业危险废物无害化处置
收费标准的批复》中规定，自2018年12月16日起，浙江省丽水
市危险废物焚烧处置价格的基准为3200元/吨，而据上海市物价
局2018年12月份的公示，上海市焚烧处置危险废物的价格为
8500～10 000元/吨。其次是危险废物处理处置产生量与处理处
置能力的不匹配问题。部分省市处理处置能力仍存在缺口，而
随着危险废物跨省转移审批的日趋严格，对相关省市的危险废
物处理处置能力提出了新要求。此外，2017年以来，水泥窑协
同处置技术快速发展。据生态环境部固体废物与化学品管理技
术中心统计，截至2018年11月底，我国已批准水泥窑协同处置
危险废物经营许可资质共计57个。（3）生活垃圾
据生态环境部《2018年全国大、中城市固体废物污染环
境防治年报》统计数据，2017年，202个大、中城市生活垃圾
产生量20 194.4万吨、处置量20 084.3万吨、处置率达99.5%。
生活垃圾处理处置行业整体发展迅速，但仍存在诸多问题。如
城乡生活垃圾处理水平差距过大，2017 年，202 个大、中城市
的生活垃圾处置率达 99.5%，而2017年我国农村垃圾的处理率
为62.85%，城乡差距仍然显著。在国家有关政策的支持下，农
村生活垃圾的处理处置发展迅速，从2012年的不足50%，增至
2017年的62.85%。随着国家对环境污染防治的重视，农村垃圾
治理将成为行业发展的新热点。（4）新兴固体废物
随着社会发展，越来越多的新兴固体废物的处理处置成
为不可忽视的问题，如报废汽车、废旧电池等的处理处置。
1）报废汽车
截至2017年年底，我国民用汽车保有量达21 700万辆，
2017年我国共注销汽车226万辆，占全国民用汽车保有量的
1.04%。部分合法注销的报废汽车和未合法注销的报废汽车均
流入了“灰色地带”。据估算，合法注销并运往有资质的回
收拆解企业的报废机动车仅占报废汽车总量的1/3左右。受困
于报废汽车流失问题，我国报废汽车回收拆解企业实际上长
期处于生产负荷不饱和状态，长此以往不利于我国报废汽车
回收拆解行业的发展。
2）废旧电池
据中国汽车技术研究中心预计，2020年我国纯电动乘用车
和混合动力乘用车动力电池累计报废量将达到12万～17万吨，
到2025年，动力电池累计报废量可达35万吨。我国动力电池主
要是锂离子电池，部分镍氢电池，且国内的废锂电池主要产生于人口较密集的东部省份，单位面积资源赋存度高，环境风险
大。目前我国动力电池的回收利用管理存在以下问题：一是回
收能力不足；二是回收网络体系不健全，市场不规范，整体处
于一种无序状态，导致回收成本高；三是回收处理技术滞后，
难以有效实现动力电池回收和梯级利用。
发展展望
近年来，随着国家和人民对生态环境问题的重视，固体
废物处理处置产业保持强劲的发展势头，但存在的问题也不容
忽视。如国家规定危险废物必须使用危险废物运输车辆专门运
输，但在实际上大量不具有易燃易爆属性的危险废物并不需要
专门的运输工具，导致运输效率低下。又如危险废物经过处理
处置或资源化利用后，仍被定义为危险废物，其二次销售及利
用存在诸多困难，相关企业承受了巨大压力。现行的部分法规
标准无法适应快速发展的市场，因此迫切需要建立相关的产品
质量标准和污染控制法规等，为危险废物处理处置行业发展建
立良好的发展环境。同时，要进一步加强科学管理与风险评估
工作，杜绝重大环境事故的发生。（1）工业固体废物处理与利用
目前，固体废物处理与利用面临处理成本高、再生利用水
平低等问题。随着相关标准的逐渐提高，市场需求将倒逼产业
创新发展转型升级，促进大宗工业固体废物综合利用向高技术
加工、高性能化、高价值化方向发展。此外，固体废物处理处
置企业还应结合当地的资源环境特点及区位特征，推进区域工
业固废综合利用产业协同发展。如京津冀地区综合利用铁尾矿
和废石代替开山炸石生产砂石料，协同利用京津冀地区丰富的
高炉水淬矿渣、钢渣、脱硫石膏、粉煤灰等资源，大幅度降低
混凝土和其他建筑材料中水泥熟料的用量。（2）危险废物处理处置
在环保执法趋严、处理能力却存在缺口的当下，固体废物
处置价格随着需求释放节节攀升，政府需充分作好市场的管控
工作，科学管理，避免出现区域行业垄断，保障产废单位及处
置企业的双方利益。随着越来越多相关政策的出台，以及不断
强化的督查，将倒逼出更大的市场空间，危险废物处理能力将
会有大幅提高，固体废物的处置价格也将回落至正常合理的区
间，市场也会实现更加规范和良性的发展。
2017年在危险废物处理处置的企业中，水泥窑协同处置危
险废物企业发展迅猛，主要得益于相关政策法规的出台和该技
术巨大的盈利空间。地方政府也纷纷出台鼓励政策，如《济南
市打好危险废物治理攻坚战作战方案（2018～2020年）》，
提出要加快推进危险废物处置设施建设，鼓励利用水泥窑协
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