国外公共服务市场化的实践与启示

摘要：随着市场经济的发展，市场对社会资源的配置作用越来越
强；同时，政府供给公共服务时存在的问题也日渐突出，亟待解决。
公共服务市场化改革是大势所趋。我国正处于社会主义市场经济转型
期，原有的行政管理体制己远远落后于经济体制。因此，在借鉴西方
国家公共服务市场化改革的经验基础上，我国政府应着重思考在市场
经济体制下如何转变政府职能，推行公共服务市场化改革。
关键词：公共服务 市场化 民营化
自20世纪70年代以来，西方各国的公共行政一直处于改革之中。
在20世纪70年代，主题是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服
务的民营化、市场化；20世纪80年代，主题是科层组织运行机制的
有效性，提出“重塑政府”、“改革政府”的口号；20世纪90年代，
主题再一次聚焦于国家与社会在公共事务管理模式中的分工，提出了
“有效治理”的理念。
20世纪70年代末，西方国家纷纷高举改革公共部门的旗帜，其
核心主张之一就是推行公共服务市场化，以特许经营、用者付费等多
种形式展开。作为政府治理改革的一项新举措，公共服务市场化取得
了很多积极效果，然而在具体的施行过程中也出现了一系列的问题，
如政府责任的转移、新的腐败问题等等，使得公共服务市场化也受到
了一些质疑。
一、西方国家公共服务市场化改革的实践
20世纪70-80年代，西方各国都陷入了严重的财政危机、管理
危机和信任危机，为解决政府面临的矛盾，西方国家开始了以市场化
为核心的新公共管理运动。到20世纪末，西方发达国家已基本完成
了公共服务的市场化改革。
西方公共服务市场化兴起于英国，起始于1979年撤切尔夫人上
台后进行的“雷纳评审”，这次改革以市场化为导向，以提高政府的
效率和效能为主要目标，在短期内取得了很好的效果。1978年，英
国政府开始推行“下一步改革”计划，试图通过谈判的方式，使政府
与半自治性的执行机构签订绩效合同，把以前由政府提供的一些公共
服务转移给这些半自治机构。同时，英国政府还通过竞争招标的方式，
将公共服务事业承包给私营企业或非营利机构。
美国政府公共服务市场化改革开始于20世纪80年代初，里根政
府解除了对航空、铁路、汽车运输、电信、有线电视、天然气等的行
政管制；克林顿政府进一步把竞争机制引入政府机构，确立了“顾客
导向”的管理服务理念，以企业家精神重塑美国政府。美国公共服务
市场化改革与英国有所不同，它的主要特征是运用市场机制代替政府
管制，例如解决城市供水供电、及污水处理等问题。
1987年，日本政府进行了对国有铁道公司的市场化改革，并出
台了《最终报告》，认为中央政府的事务和活动只能是对私人活动的
补充，政府从不必要的政府事务和活动中退出来，让位于私人企业。
澳大利亚、德国、法国等国也都进行了公共服务市场化改革，改革的
重点是将原来由政府承担的部分职能还给市场，减少政府财政负担，
精简政府机构。
虽然西方国家公共服务市场化改革的背景、动因及措施有所不
同，但其重点都是在公共部门引入竞争机制，将原来由政府垄断的公
共服务通过不同方式移交给市场，主要体现在三个层面上：一是政府
内部竞争；二是政府与企业之间的竞争；三是企业之间的竞争。就其
改革实践来看，主要包括以下几种方式：
(一)民营化
民营化就是指采取行动或改变资产所有制形式以缩小政府的作
用，扩大私人部门和第三部门在公共服务供给过程中的作用，即把原
属于国有的企业或公用事业通过产权转移、拍卖、赠送、发行股票等
形式转给私人组织或第三部门。
（二）合同出租
合同出租是政府确定某种公共服务项目对外承包给私人部门或
第三部门，中标者按照与政府签订的合同提供公共服务，政府与财政
拨款购买中标者生产出来的公共产品和服务。
（三）特许经营
特许经营是由政府授予企业在一定时间和范围内提供某项公共
产品或服务的权利，即特许经营权，并准许其通过向用户收取费用或
出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，政府通过合同协议或其
他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务，私营企业通
常要向政府付费。
（四）用者付费
用者付费是按照“谁享用，谁付费”的原则，将价格机制引入到
公共服务过程中来，公众在消费公共服务时支付必要的费用。
（五）内部市场
内部市场是在将政府部门提供公共服务的领域引进市场机制，用
明晰的委托代理关系来限制公共服务提供者的权力，并不断施加压力
使其提高效率。
二、西方国家公共服务市场化改革对我国的启示
首先，明确政府在市场化中的主导地位，市场化改革是一种必然
趋势，它要求政府在部分公共服务领域退出，但这并不意味着政府对
公共服务所承担的责任的退出，政府仍应是市场化中的主导力量。政
府充当干预者、参与者、监督者、竞争者等角色，最终与私人和第三
部门组织一起共同实现公共利益的最大化。政府移交的是公共服务项
目的供给，而不是公共服务责任。正如特德·科尔德里所说的“私人
承包修建一条路，并不意味着这条路就是私人的”。也就是说，政府
的责任依然存在。况且，市场化方案只适合部分公共服务，即在技术
上可以实现排他，或竞争性强的公共服务，而不适用于所有的公共服
务。
其次，公共服务市场化应该确保效率与公平并重。经济学家指出，
“虽然市场机制讲求公平，但仍无法保证公平”。因为公共部门首先
要考虑的是社会效益，即社会公平与公正，但私人部门则把经济效率
放在首位，市场化在两种不同价值观
指导下，必定会产生冲突，引发公共利益危机。为了有效提供公
共服务，并维护社会公平与公正，就必须使公共服务在生产与供给的
基本价值取向上采用效率与公平并重，并以各种具体的政策和各项制
度加以保障。
三、加快培育和发展第三部门，使其具备承载公共服务供给职能
的能力。成熟、发达的第三部门是政府转变公共服务职能，推进市场
化改革不可或缺的社会力量。这类组织的数量在英法等国家相当于政
府机构的2/3，它们有效地分担了政府原有的公共服务职能，协助和
参与了政府公共服务项目的提供。最后，加强对公共服务市场化过程
的监管。在公与私的边界区域最容易产生腐败，尤其在我国“寻租”
现象普遍存在的情况下，加强对公共服务市场化过程的监管就更是一
件刻不容缓的任务。
总之，西方国家公共服务市场化的实践取得了一定的积极效果，
我国在改革的过程中应积极借鉴其成功的经验，在市场化的模式选
择、深度、领域等方面引进西方经验的同时，也应该具体问题具体分
析，争取在吸收西方成功经验的基础上进行创新，以切实开展我国的
公共服务市场化。