香港新市镇建设及港府职能浅析——以沙田为例①王晓琳，张硕摘要：基于对香港新市镇发展的背景及原因的概述，从规划制定、规划执行及规划监管三方面分析其建设过程，并以沙田为例具体概述其初期构想、中期起步及后期成熟三大发展阶段并对其中港府职能进行评析。

研究表明，港府在新市镇建设中主要承担规划主导和协调管制的职能，以规划者、协调者和监管者的角色推动新市镇的建设。

关键词：香港新市镇港府职能香港新市镇是20世纪50年代起在香港北部新界所建设而成的卫星城，相关数据显示，截止至2011年，约332万人居住在新市镇，占全港人口46.95%②，由此可见，新市镇的建设为港府解决城市问题、推进城镇化和社会发展进程发挥了重要作用，其建设经验及港府在此过程中发挥的职能值得内地城镇借鉴。

本文首先概述香港新市镇建设的背景，发展阶段与建设原因，分析其规划建设过程及港府职能，并以沙田为例从规划做深层次探讨。

1.概述香港新市镇的建设构想始于20世纪50年代1。

受英国新市镇建设及霍华德田园城市理论的影响，加之二战后人口激增导致香港住宅供应严重不足2，港府开始考虑发展公屋计划并着手研究新市镇建设的可行性，并于20世纪60年代启动建设。

九个新市镇是分三个阶段在港岛北郊新界区建立起来的(图2)，其最初的建设概念是自给自足、均衡发展，即新市镇自身能够提供不同类型住宅、足够就业机会、购物等满足居民日常生活的需求的公用设施并形成和谐社区3。

这不仅是香港山多地少③的客观地理条件所决定的，也是港府为缓解人口剧增带来严重城市社会问题，应对香港经济结构转型14等现实城市发展需求下做出的必然选择。

①十二五”农村领域国家科技计划课题（2013BAJ10B01-02）。

②数据来源：香港统计署2011年人口普查网站.hk/sc/main-table.html。

③香港可用于建设的用地比例仅占总用地面积的25%。

资料来源：《2015年香港统计数字一览》.hk/pub/B10100062015AN15SC0100.pdf。

图1二战前后香港人口变化趋势图2 香港新市镇分布资料来源：各年香港政府年报资料来源：香港政府网站2.香港新市镇建设过程2.1 规划制定新市镇的规划制定包括土地测绘，分区计划大纲图(Outline Zoning Plan)和详细蓝图的制定，以及可行性研究三个步骤。

首先由地政测量处①负责前期的土地测绘工作，随后，隶属决策系统5的城市规划委员会遵照总督会同行政局的指令制定分区计划大纲图6，在征询相关部门意见后提交新市镇规划小组委员会审议，随后提交至区议会征询意见并公示7(图3、4)。

最后，新界拓展署会开展建设前的可行性研究以确保规划的可实施性。

图 3 新市镇规划制定流程图4 香港政府参与土地用途规划的组织结构资料来源：笔者根据《香港的城市规划便览》、《香港城市建设与管理》绘制2.2 规划执行规划执行过程中涉及的参与者主要由政府部门、公营机构和私人发展商三个主体，而主①工务科下属部门，1986年与建筑物条例执行处合并为屋宇地政署。

导此过程的职责主要由政府部门中的新界拓展署(New Town Development Department)①承担，其工作主要有四个方面：一是提供土地，包括土地的征收平整；二是规划统筹制定计划和建设辅助设施。

新界拓展署会制定一份十年发展进度计划，列出未来十年的工作计划，并预测未来五年所需的经济资源；同时在已平整土地上开展必要基本设施的建设，如公私楼宇、工厂、商业及社区设施等；三是确保新市镇发展与市区大型新发展计划的配合。

四是协调政府部门及私人发展商关系等8、9。

建设中涉及的各项工程计划，如供水、排水系统维护、道路维护等工作通常被委托给水务署、土木工程署等其他工务部门，新界拓展署为统筹各部门工作的提供了协调和管控平台。

在各项公用设施基本建成后，港府又通过运用土地政策和公开招标拍卖两种方式鼓励私人发展商参与新市镇建设4(表1)。

表1 新市镇建设中的职责分布资料来源；笔者根据J.S,Don,《Organisation for Development of the New Towns in Hong Kong》翻译绘制2.3 规划监管新市镇的规划监管主要由港府和民众两个实施主体进行开展。

其中，港府的监管方式又包括法定和非法定方式，法定方式即依据各类法律条例实施管制，如城市规划委员会及规划署依据《城市规划条例》执行的规划申请批复和对违规发展行为做出的相应处罚；非法定方式则是通过批地契约、发展密度分区制等对土地开发进行管制6。

民众主要通过政府规划公示、规划前期公众咨询会等形式参与规划监督7。

①新界拓展署：1973年成立，隶属布政司下工务科，负责推行新市镇发展计划，1986年与市区拓展处合并，成为拓展署，2004年，土木工程署与拓展署合并，成为土木工程拓展署。

3.新市镇建设中的港府职能3.1 规划主导纵观上文，在规划制定到规划执行的过程中，新市镇建设始终处于港府的主导推动下开展建设。

虽然港府一直奉行“积极不干预”的城市建设管理原则，但面对人口增加、土地短缺等诸多压力，港府必须采用政府推动型城镇化模式建设新市镇以解决时代背景下出现的城市问题。

同时，新市镇的建设过程中的公共开发部分，如土地开拓、基础设施建设等费用全部来自政府10，外包的公共工程如港铁，也采用政府控股(即超过50%的股权)、市场经营的模式运作11，即政府在建设过程中始终处于主导地位。

3.2 协调监管在新市镇建设中，港府协调职能主要体现在两方面：首先是采取措施协调建设中可能遇到的资金、就业等问题。

如通过土地、专利等优惠政策吸引企业家投资与居民生活相关但投资回报率低的铁路、机场、港口、地铁等；通过兴建工业邨提供协议地价吸引投资，为企业经营和私人发展商的投资建设提供良好环境并增加当地就业机会；通过补贴公屋建设为居民提供租赁公屋，促进人口迁移和社会安定等5。

其次是为参与建设过程中的不同角色，如私人发展商、公营机构及各政府部门提供沟通平台。

其监管职能则主要体现在对法定图则中私人用地用途、发展规模和设施需求的监管，通过对私人开发建设的管制实现引导私营机构资源的作用12。

4.实证分析——以沙田为例4.1 概况沙田(Sha Tin)是20世纪60年代起港府继荃湾后致力建设的第二个新市镇①。

自1973年公布沙田新市镇发展计划至今②，经过近半个多世纪的建设，沙田人口已由最初的3万增加至2011年的43.3万③，仅次于屯门，被认为是新市镇中贯彻“自给自足”“均衡发展”概念的优秀案例。

4.2 建设阶段沙田的规划制定过程大体经历了3个发展阶段：初期构想阶段(20世纪50年代)、中期①资料显示，港府在1923年及1939年开展了两次沙田新市镇发展可行性研究。

②资料来源：香港地方网/view.php?id=106。

③不包括后期拓展的马鞍山新市镇，数据来源：香港统计署2011年人口普查网站.hk/sc/main-table.html。

起步阶段(20世纪60年代-20世纪70年代)及后期成熟阶段(20世纪80年代至今)。

4.2.1初期构想阶段(20世纪50年代)沙田最初的规划构想始于20世纪50年代。

对工业土地的渴求使得私人发展商①将目光投向尚未开发的新界区沙田镇。

然而，负责规划草案的公共工程署(Public Works Department)仅计划在沙田发展居住娱乐功能，并没有将工业用地纳入考量范畴 (图5)。

与此同时，港府的主要城建工作集中在推行公屋计划②，并无暇开展发展新市镇所需进行的前期土地征收工作13，因此该阶段的规划工作仅停留在构想阶段。

4.2.2中期起步阶段(20世纪60年代-20世纪70年代)1961年，为确保区域交通的有效对接③，港府制定沙田首份分区发展大纲图。

尽管由于缺少相关可行性研究而未能付诸实施，但与50年代的构想阶段的草案相比，该版法定规划确定了主要道路与沙田河道的关系，同时新增火炭、大围和石门三个工业区，为私人发展商和土地拥有者了解政府意图提供了依据(图5)。

20世纪60年代后期狮子山隧道(Lion Rock Tunnel)的逐步建成使沙田与市区间形成紧密衔接的区域交通网络，也为新市镇的发展提供新的契机。

为激发私人发展商参与新市镇建设的积极性和主动性，公共工程署于1964年展开可行性研究、土地征收和开垦等前期准备工作，新界拓展署出台了首份沙田十年发展①以Kwan ，Chu ，Yang 等为首的中国南方纺织公司为代表。

②缘起于1953年发生的九龙石硖尾木屋区大火，为解决火灾造成大量灾民和贫困阶层的住房问题，政府打破不干预政策，迅速兴建大量标准化低成本的徙置大厦应急。

③指港府为解决饮用水短缺问题，于1960年于沙田区北部兴建的船湾淡水湖工程(Plover Cove Water Project)中的狮子山隧道，该隧道也是连接九龙与新界东部的主要隧道之一。

图5 1954-1972年沙田规划草案项目，并于1965年拟定一份综合发展计划14。

1972年，香港规划大纲①(Hong Kong Outling Plan)的编制完成15启动了新一轮的规划调整，受十年建屋计划影响②，规划新增了徙置房、廉租房功能区，并将城镇中心布局于轨交站点沙田站沿线区域(图5)。

4.2.3后期成熟阶段(20世纪80年代至今)为适应公屋政策的不断调整和人口数量增长，1986年再次修订的发展大纲首次将沙田东部的马鞍山划入沙田的未来拓展区，规划总人口73.5万，至此沙田新市镇基本形成(图6③)。

4.3 建设中的港府职能评析4.3.1规划主导从初期构想阶段到后期成熟阶段，沙田的建设工作始终处于新界拓展署和公共工程署16的主导之下，整个规划过程都十分重视现状需求分析和严谨性17，港府通过咨询相关工程顾问公司对新市镇的发展现状做出评估和未来预测，并以此为依据不断调整并修订规划法定图则。

仅从1966年至今，分区计划大纲图共进行了近40次的调整18。

同时，规划注重与上位规划及相关政策紧密衔接，如公屋计划的实施使新市镇建设更加注重优先安排公屋建设，这也促成了1975年沙田第一所私人参建大型公屋沥源邨建成(图7) 。

4.3.2协调监管从前文可知，港府主要在政府部门、公营机构及私人发展商发挥协调职能。

以第一所私人发展商参建地盘沙田第一城为例，其建设过程涉及港府、轨交公司和私人发展商三个市场参与者。

政府通过出让土地赋予地铁公司土地物业开发权，轨交公司会采取部分出售、合作经营等开发方式将部分用地出售给私人发展商，发展商负责开山填海，并根据政府规定的地积比率、停车泊位数等进行开发建设。

发展商在建设社区的同时为吸引更多的客流和商机，注重广场、商业等公共设施的建设，并在一定程度上替代政府进行基础设施的营建。