基层政府政策执行力建设的路径探讨

杨中茂

【内容摘要】在政府执行力建设正式进入国家治理范畴的新形势下，加强基层政府政策执行力建设具

有重要意义。要提高基层政府政策执行力，必须重点针对基层政府当前执行资源短缺、执行组织架构不合

理、治理工具较单一、执行监督不力和执行文化建设滞后等问题，综合利用各种资源，整体推进政府改革，

丰富执行手段，建立自净机制，加快执行文化建设。

【关键词】政策执行力，执行资源，组织架构，政策执行手段，自净机制，执行文化

在实施“十一五”规划的新阶段，温家宝总理在今年的《政府工作报告》中首次突出强

调了“提高政府执行力”，标志着政府执行力建设正式进入国家治理范畴。县、乡镇一级基

层政府作为政策执行的重要层级，如何提高政策执行力成为当前基层政府必须加快突破的重

大课题。

政策执行力指的是能够准确理解政策的目标及方向,并通过精心设计方案、实施方案和

对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用,从而达到有效执行政策,完成

既定目标的政府内在的能力和力量。[1]

加强基层政府政策执行力建设，对于全面落实科学发

展观、建设社会主义和谐社会、加强政府自身建设具有重要意义，也是当前基层政府加强自

身建设和改革的主要着力点。应当看到，虽然基层政府执行上级政策更加科学有效，但在执

行过程中仍还存在着执行不力、执行走偏、执行失误等问题。本文拟从影响基层政府政策执

行力建设的主要障碍和关键环节入手，结合瑞金的实践，对提高基层政府政策执行力的路径

作些粗浅探讨。

一、解决执行资源短缺的问题，夯实基层政府政策执行力建设的基础

综合利用一切所能利用的资源为执行力建设服务，是提升执行力的基础，只有不断增强

基础的厚度和资源的宽度，才能增强执行力的强度。G.爱德华三世在《执行公共政策》一书

中所提出的政策执行模型，认为“充分的资源供给是保证政策有效执行的必要条件”，并把

政策执行涉及的资源大致分为人员、信息、设备和权威等几个方面。[2]

从基层政府的实际情况来看，政策执行力不高等问题的出现，与基层政府执行资源短缺

密切相关。在我们欠发达地区的县乡，资源短缺突出表现在人才流失严重，缺乏足够的规划、

农技、企业管理等方面的专业技术人员，如农技人员队伍存在“网破、线断、人散”的问题，

执行主体结构、素质、能力与执行上级新方略新政策不相适应，往往出现“有事无人干，有

人无事干”现象；县域经济发展不平衡，多数仍处于“吃饭财政”，尤其是乡镇一级由于历

史、体制等原因，债务压力仍然较大，购买政策执行所需的各种设备、材料，甚至雇用执行

人员等所需资金欠缺，影响执行品质的提高；政策信息渠道还不够宽畅，社会公众对政策的

认知出现逐层递减、误读，政策执行者与政策对象信息不对称，导致执行难或执行走样；在

从工农、城乡“割裂式”发展向统筹城乡发展的转型阶段，随着农民从政治衍生物加快向经

济主体角色转变，政策执行人员在农村地区权威大打折扣，影响政策的顺利执行等等。

解决执行资源短缺的问题，在现有条件下，在加快经济发展的基础上，应把执行主体建

设摆在首位。执行主体即政府人员，是政策执行过程中最能动的因素,政府人员的素质高低

决定着地方政府执行力的水平,也成为决定政策执行成败的关键要素。瑞金在实践中，着力

建立政府人力资源的开发和培育机制,注重运用科学的开发战略,对政府人员系统地培养、激

励、使用、评价、选拔、配置,着力提高公务员队伍素质，科学配置、合理调整执行队伍结构，增强教育与培训的力度，提高现有人员素质，培养乡土人才，通过选招等方式连续三年

共引进了三百多名各种专业人才，争取博士团成员、中国人大支教团等上级人才支援，并以

社会发展、经济结构和产业结构的调整为导向，培养潜在后备人力资源，努力形成全方位、

多层次的人力资源开发体系。 同时，畅通政策信息公开渠道，加强政策宣传，通过县乡电

视、广播、创办《政府公报》、墙报、“红头文件”查阅室等方式，把政策交给社会公众,让

群众掌握政策，让执行者吃透政策，提高政策执行者和目标群体的政策认知，使执行主体积

极主动地执行政策，政策对象自觉地接受和服从政策。重塑政府人员的权威和形象。政府各

项政策措施能否有效执行，往往取决于政府机关及公务员能否牢记为人民服务的最高宗旨，

取决于政府人员在公众心目中的地位和形象，取决于社会对政府的信赖、拥护和参与度。瑞

金连续几年开展了“打造信用瑞金” 等各种活动，推动政府机关和人员加快由“官僚”向

“服务者”、传统的“行政”向“管理”和“治理”转变。

二、解决执行组织架构不合理的问题，为基层政府政策执行力建设提供保证。

组织理论认为，任何政策都是通过一定的组织得以执行的。[3]

行政组织是对人、财、物

和信息进行组合，以发挥有效功能，达到一定的行政目标的组织，它是由多要素组成的，除

必要的财力、物力等物质要素外，构成行政组织的主要要素是职能目标、权责体系、机构设

置、运行程序、法制规范等 [4]

，是层级制和职能制的综合体，是提高政策执行力的体制机

制保证。其架构是否合理,在很大程度上决定着政府的执行力水平。合理高效的行政组织架

构,可以产生最小程度的执行磨擦和最大限度的综合执行力;而组织架构不合理,则会损害组

织的整体效应力,从而削弱政府组织执行力。

当前县乡基层政府组织结构不合理，突出表现在以下几方面。一是层级多，行政审批权

限下放有限，影响执行效率；二是部门之间职能交叉重叠，如城市执法，其执法权分散在城

管、物业、工商等部门，容易出现多头执法现象。三是条块管理体制下责权利不统一。特别

是乡镇一级，进入九十年代以后，为了提高宏观调控力度，维护中央权威，各条条收权。省、

市、县主管部门也跟着仿效，一些“有权、有钱”的部门纷纷上挂，进行垂直管理。在现行

乡镇运行机制中，权力上收了，但所承担的责任却没上收或没完全上收。即使实行条块结合，

但实际上是权力在“条”，责任在“块”,造成了乡镇政府责任与权利失衡。[5]

四是组织发育

不全。由于市场体制和社会体制改革的滞后，县乡一级市场部门发育不充分，仍存在政企不

分现象；承担具体社会管理和社会服务项目的非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、志愿

组织等第三部门建设严重滞后，使政府仍管了不该管又管不好的事，执行力量无法得到有效

补充。

构建合理的执行组织架构，需要在自上而下推进行政管理体制改革提供动力支持，加大

扩权强县力度，减少行政层级。作为基层政府，应把更多精力放在积极转变政府职能，整体

推进政府机构改革，对政府机构设置、职能、执行机制进行调整和重新设计。瑞金为此大力

弱化和退出计划管理职能，探索建立适应现代产权制度要求的国有资产经营体系，改变政企

不分的体制。将职能交叉重叠的部门进行了归并，政府承担的技术性、服务性和协调性机构

从政府机构剥离，向社会组织转化；建立了行政服务中心，土地、房产、采矿、林木和特许

经营权等产权市场交易平台，中小企业融资担保中心等服务市场主体的服务性机构，并将制

定积极的社会政策和公共财政政策，大力推动第三部门范围内的非营利性组织（NPO）的发

展；探索通过“政府购买服务”或者“委托管理”的方式把部分职能转交给官办的和非官办

的非营利社会机构，彻底解决政府在社会管理、社会服务、社会保障等事务上的“越位”问

题。对乡镇一级按照责权利相统一的原则，合理调整和理顺上级主管部门派驻乡镇机构的管

理体制，增强乡镇功能；“下放权力”、“下放部门”，以健全乡镇政权；积极协调好“条与条、

条与块”的关系，建立联席会议制度、双向告知等制度，探索和推进“条块结合，条条联手”

的工作机制，使条块之间结构合理、功能互惠、健康发展。 三、解决治理工具较单一的问题，丰富基层政府政策执行力建设的手段

治理工具又称政府工具、政策工具，是实现政策目标的手段。当代政府治理中常用的工

具包括市场化工具、工商管理技术和社会化手段，是公共政策执行手段中的重要组成部分。

公共政策执行手段是指政策执行机构和人员为实现政策目标、落实政策内容所采用的政策工

具、中介途径与措施方法的总称。美国著名政策科学家詹姆斯.安德森曾经指出：“行政管理

机构的实施活动依靠的不仅仅是该机构官员的态度和动机，以及外部的压力，而且取决于该

机构所能获取的政策实施技术。”[6]

可以说，政策执行手段选择得恰当与否，直接关系到政

策执行目标能否实现，关系到政策执行主体执行力的大小。

基层政府出现政策执行力不高的一个重要原因，是管理手段单一，管理方式落后，即缺

乏现代化的管理方法、方式和技术，电子政务普遍处于开发状态，乡镇一级基本还未启动；

习惯用旧的计划手段（行政干预、行政审批）来管理市场经济。这就迫切需要引进现代化的

管理方法、方式和技术，尤其是引入市场竞争机制、工商管理方法及信息技术，更新管理方

式，用现代化的公共管理方法和技术（政府工具）来保障执行执行价值目标的实现。[7]

瑞金在具体的实践中，首先从强化政策执行机构和人员的综合运用各种执行手段能力入

手，着力使政策执行者能运用行政、法律、经济、说服引导、技术等手段，提高政府执行质

量和效率。其次是改变管理手段。减少对微观经济活动的干预，减少对经济事务的行政性审

批，在往年取消125项行政许可项目的基础上，2005年又废止了58项行政审批项目；建立政

府投资项目审批制，全面实行政府投资项目由国资公司代建制，并把市场竞争机制引入公共

服务领域，成功对城市供气、供水、交通等特许经营权项目进行市场化运作。三是推行政府

部门目标管理制度。从去年起，分别对52个政府部门进一步明晰职能、目标和任务，定量定

岗分解其职责，实行年终考评并兑现奖惩，实现部门执行效果最大化。四是加快电子政务建

设。设立了政府门户网站，启动公务大楼电子政务建设，目前已有61个单位进入政府信息网

络，逐步实现网上办公，减少了会议次数，降低了发文数量，加快了工作运转。

四、解决执行监督不力的问题，建立基层政策政策执行力建设的自净机制

监督是执行过程中的一个重要环节，对保持政策执行的完整性、时效性和准确性起着预

防、补救、改进和保障作用。美国行政学者威廉•Ｎ•邓恩就说过,“监测有助于确定项目执

行人员、官员以及其他利益相关者是否按照立法者、管理机构和专家组所制定的标准和程序

开展行动”。[8]

监督不力，将使政策执行偏离方向，行政效率低下，败坏社会风气，影响政

府形象，影响经济社会发展。

当前，我国的行政监督体制基本上是由政府内部的自我监督和政府外部的立法机关、司

法机关、社会团体、人民群众的监督相结合而构成的。从基层情况看，行政监督体制还有不

够健全之处，监督工作还有还有不少问题，主要表现在：各级纪检、监察等专门的监督机关

几乎无不在人、财物、权上受制于同级党政，对地方依赖性较大，在体制设计上不但为干扰

监督工作提供了可能，出现几乎没有监督检查同级党政对党的路线方针政策执行情况的现

象；监督的扩张力不够，更多的放在内部监督，内外监督处于失衡状态；体制中缺乏约束领

导者对人民负责的实现责任机制，往往导致真正的责任动机是千方百计向直接拥有决定他们

职务高低、去留的上级机关负责，群众在很多情况下往往只有形式上的选择权；监督方法简

单，往往听汇报、下发通知集中检查等方式多；监督时效滞后，事前基本没有监督，事中基

本缺乏监督，事后基本不是监督等等。

解决监督不力的问题，需要自上而下的体制创新，更需要基层政府建立监督有力、行之

有效的自净机制。瑞金在建立自净机制中，着重从加强监督程序、方法、力量等方面入手，

重点完善并实施五项制度。一是加强了决策机制建设。聘请十余名国内外知名专家学者成立

政府高级经济顾问团，公开推选社会各界人士组建政府社情民意顾问组，实行政府常务会市

民旁听席制度，强化决策咨询组织建设；设立政府信息中心，加强了行政信息搜集、加工和