1 从维稳角度谈当前农村土地征收法律制度的缺陷与修补 赵林 2009 年 2 月 1 日

农村土地征收是我国现代化进程中不可避免的法律活动， 行政机 关依法征收农村土地但在实际施行过程中多会引发程度不同的社会 矛盾，导致大量足以影响社会稳定事件的发生。除已知的政治、社 会因素外，我们运用法律基本原理进行推导，能够得出现行农村土 地征收法律制度存在漏洞与问题的结论，所构建的农村土地征收法 律关系也同样存在着与我国当前的政治、经济、社会形势不相适应 的地方。 我国现行农村土地征收法律制度主要涉及《物权法》 、《土地管理 法》、《土地治理法》 、《农村土地承包法》和《土地管理法实施条例》 等法律法规，均属于民事法律和行政法律范畴，与公安机关在刑事 司法和行政执法活动中经常用到的刑事法律有所不同，为帮助公安 民警开展相关维稳工作，有必要加强对此类法律的学习和研讨。 一、土地征收概念 土地征收是一种国家基本的土地法律制度。根据现行《物权法》 《土地管理法》的规定，土地征收是指：国家或政府为了公共目的 使用行政手段强制将集体所有土地收为国有并给予补偿的法律制 度。 我国土地征收法律制度出现过的几个重要发展变化过程： （一）过去，我国许多部门和学界长期没有分清土地征收和土地 征用这两个概念。 我国《宪法》确立了土地的二元结构，即：土地 的集体所有权和国家所有权，不承认土地的私人所有权。土地征收 后，土地的集体所有权转变为国家所有权。土地所有权发生改变， 就意味着出现了本质性变化。而土地征用则一般适用于临时性的紧 急状态或公共用途，只是改变了土地的使用权，一旦使用完毕后， 如有可能应当返还原物，恢复原状。

（二） 2004 年宪法修正案第一次对土地征收、土地征用进行了 2

区分。 宪法第 10 条第 3 款已经修改为： “国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ”宪法修正 案对土地征收与土地征用的区分使我国的立法更规范和严谨，而且 为我国的土地法和物权法进一步具体规范土地征收和土地征用制度 奠定了宪法基础。 （三） 2004 年宪法修正案对土地征收补偿条款进行补充。 财产权的宪法保障规范大都蕴含了三重结构，即：宣称财产权受法 律保护的不可侵犯条款，对财产权进行公共制约的制约条款，国家 根据公共的需要而对私人财产进行征用时必须予以正当补偿的征用 补偿条款。 过去，我国宪法长期以来只有不可侵犯条款以及制约条款，征收 （征用）补偿条款一直处于缺位状态，这是我国宪法的一个重大缺 陷。 2004 年宪法修正案对此作了重大修改，增加了征收（征用）补 偿条款，规定了对私有财产征收、征用应给予补偿。与此相适应， 土地征收、征用的补偿条款也被补充进宪法中。 由此，我们可以得出现代土地征收制度设立的必要条件：一是为 了公共利益的需要， 二是应当给予公平合理的补偿 二、农村土地征收制度概述 （一）我国土地国家所有权和集体所有权的平等性 建国以来，国家和集体土地所有权属于历史形成的，彼此不存在 隶属和派生关系，是两种具有独立性的民事权利，并由此确立了土 地的二元化结构，即：土地的集体所有权和国家所有权。从我国土 地所有权发展的过程来看，两者在地位上是平等的。但从我国土地 征收制度的发展历史看，集体土地所有权并没有得到平等对待和充 分保护。 （二）我国土地征收制度应遵循的基本原则——可持续发展原则 《土地管理法》将可持续发展作为基本原则之一，这是由土地在 我国的特殊重要性决定的。在我国，土地具有多重功能。土地既是 重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资 源要素。 在我国，可持续发展原则应当包含以下两方面内容： （ 1）“实行最严格的耕地保护政策” 。根据统计，我国人均耕

现代 3

地 仅 1.2 亩，仅相当于世界人均数的 1／ 3，而且现在还有流失加剧的 趋势，而过滥的土地征收正是我国耕地流失的一个主要途径。 （ 2）注重社会公平，保障失地农民的利益。 长期以来，农村为 我国的工业化作出了巨大的贡献，农村生活水平提高有限，过泛的 土地征收使相当部分农民生活出现问题，社会公平受到损害。如果 社会公平不能保证，经济发展的“效率”将处于不稳定状态。 三、现行农村土地征收中存在的容易引发影响社会稳定事件的法 律环节 从维稳角度谈农村土地征收法律制度的缺陷与修补， 实质上就是 分析此类影响社会稳定事件产生的法律条件和社会环境，找出法律 制度设计上的问题和关键环节，然后运用立法手段，修改、制定相 关法律、法规，对现行农村土地征收法律制度进行弥补和完善，从 而创造出一个有利于从根本上遏制因农村土地征收而导致的影响社 会稳定事件高发的法制环境。 （一）征收目的上的问题 1986 年《土地管理法》分则部分规定， “国家进行经济、文

化、 国防建设以及兴办社会公共事业”可以征收土地。这一法律条文所 笼统规定的土地征收目的明显超过了其总则部分所确立的“公共利 益需要”的法理要求，为之后各地大量滥占农地提供了法律依据。 1998 年，为遏制我国耕地流失状态， 国家对涉及土地征收目的

相 关法律条文进行了修正。在当年制定的《土地管理法》中，只在总 则部分保留了“公共利益的需要”的原则性规定，将 1986 年《土地 管理法》中采用列举式具体规定的土地征收目的的相关内容全部删 除。这一变化主要体现了严格限制征地目的的立法意图，但却在立 法完整性和规范化方面留下了缺憾。 相关问题主要表现在以下几个方面： （1）现行法律对“公共利益需要”的具体范围规定得不明确。 由于 1998 年《土地管理法》分则部分已经将土地征收目的内容全部 删除，导致在法律实施过程中无法具体把握“公共利益需要”这一 法律原则的外延。如此过于原则性的规定将不足以控制部分行政机 关滥用土地征收权的冲动。 4

（ 2）部分法律条文与“公共利益需要”的法律原则存在矛盾。 《土地管理法》第 43 条第一款规定： “任何单位和个人进行建设， 需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地” ，而该条第二款对国 有土地进行了明确： “国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原 属于农民集体所有的土地。 ”这一法律规定表明：任何单位和个人进 行建设需要使用国有新增建设用地的，都将启动土地征收程序。而 该法律条文中没有对所指的“建设”进行公益建设属性和经营建设 属性的明确区分，那么由此进行的相关征收行为将直接违反《宪法》 确立的“公共利益”目的的法律精神。 在实际的法律生活中， 部分低位阶法律法规在实质上突破了国家 土地征收目的的宪法性规范，在法理上存在矛盾和问题；但该类条 款恰恰却是一些行政机关为推动经济建设实施土地征收而广泛使用 的法律依据。 （ 3）现行法律缺乏土地征收目的合法性审查机制。 土地征收目 的审查机制应当包括两个方面：一是有关机关在土地征收申请、批 准前进行的土地征收目的合法性的事前审查，二是土地征收被批准 后予以救济的事后审查。 我国《土地管理法》规定，土地征收必须经过国务院或省、自治 区、直辖市人民政府批准，但是没有对被征收人认为土地征收目的 不符合法律规定时所必需的救济机制作出任何规定。当公力救济制 度无法及时帮助此类有诉求的失地农民时，将使其采用不易受控制 的私力方式， 最终可能会导致影响社会稳定事件出现。 （二）征收程序上的问题 1998 年《土地管理法》对土地征收程序进行了修改。主要包括：

第一，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的地位，新增 了农用地转用审批制度。第二，将征地审批权集中到省和国务院两 级政府，县市人民政府只有执行权。第三，增加了土地征收方案、 补偿安置方案公告制度和补偿登记制度，完善土地征收程序。 相关问题主要表现在以下几个方面： （ 1）土地征收程序规定不够明确、清晰。 土地征收程序在法律 条文中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂 在5

一块，没有像先进法制国家那样在法律条文中专章规定，这在立 法技术上存在不足。 （2）土地征收程序比较简单、粗糙，具体制度设计上存在漏洞 例如，我国没有规定公告后土地权利人增加改良物的限制，对征收 后没有按原计划利用土地所承担的后果也没有规定。此类制度缺陷 普遍存在于我国的土地征收程序中，直接后果就是无法有效解决在 具体实施过程中出现的新问题和新矛盾 （ 3）对被征收人的权益保护不足。 主要表现在： 第一，被征收 人在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。 《土地管理法》 规定， 征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应听取被征地方的意见。 由于征地补偿安置方案之前已经确定，被征地人在之后发表意见的 实际效果和影响很小；而且，被征地方还应该具有针对除征地补偿 安置问题以外的其他方面发表意见的权力和机会。如果土地被征收 方的相关诉求无法表达，将可能导致矛盾和问题的聚积。第 二，对 被征地方的救济措施规定不足。 《土地管理法实施条例》规定，对补 偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批 准征地的人民政府裁决，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人 民法院起诉。此类立法对土地征收争议的行政和司法救济措施缺乏 明确全面的规定，将可能使土地征收行为相对人采取简单、过激手 段直接对抗，激化矛盾。 （三）征收补偿上的问题 土地征收造成的不可预期和仅由少数人承受的损害意味着特别 的牺牲。对于这种损害，理论上应该是由受益者即公众承担补偿义 务的，但由公众承担补偿义务是不可行的，因此，就由公众的合法 代表—－国家承担补偿责任。 相关问题主要表现在以下几个方面： （1）补偿范围项目较少，不能覆盖被征地人所有损失。 《土地治理法》规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给 予补偿。征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以