2010年7月河北学刊Ju.l,2010
第30卷第4期HebeiAcademicJournalVo.l30No.4
公共行政管理研究
当代中国行政管理体制改革的目标与展望
沈亚平,郑惠丹
(南开大学周恩来政府管理学院,天津300071)
[摘要]改革开放以来,当代中国行政管理体制改革主要围绕机构改革、职能转变和公共服务这三个目标展开。政府组织体系逐步优化,政府职能转变迈出重要步伐,公务员队伍结构明显改善,科学民主决策水平不断提高,廉政建设工作深入开展。本文通过对1978年以来当代中国行政管理体制改革的回溯分析,可以集中探讨改革目标的实现成效和存在的问题,并对未来的目标取向作出展望。[关键词]行政管理体制;职能转变;公共服务[作者简介]沈亚平(1956),男,河北省顺平县人,南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师,主要从事公共管理研究。郑惠丹(1987),女,贵州省遵义市人,南开大学周恩来政府管理学院在读硕士生,主攻公共管理。
[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1003-7071(2010)04-0178-05[收稿日期]2010-01-12
一、改革目标的回溯分析
按目标设定,改革开放以来当代中国行政管理体
制改革大体可划分为三个阶段:1978年到1992年,以
精简机构为主要目标;1993年到2002年,以转变职能为主要目标;2003年至今,以公共服务体系建设为主要
目标。
(一)机构改革为主要目标阶段1978年,中国实行改革开放国策,以经济建设为中
心,为了与经济体制改革相适应,行政管理体制改革也
随之推行。在行政管理体制改革第一阶段,主要以机
构改革为重点。在计划经济体制的影响下,当时政府机构臃肿。1981年底,国务院设部委机构52个、直属
机构43个和办公机构5个,共100个工作部门,创下新
中国成立以来国务院机构设置数量的最高记录。中共十二大确立行政管理体制改革的目标为领导体制问
题。1982年,邓小平强调, 精简机构是一场革命!。胡
耀邦在中共十二届一中全会上指出: 要抓好机构改革
的工作!。1978年到1987年期间,行政管理体制改革目标定位于机构改革,政府规模过于庞大的弊端已经
显露,却只能单纯地依靠撤销、合并、调整、增加或恢复
机构或编制来解决,虽然最终的结果并不理想,但多年
机构改革实践积累的经验对之后行政管理体制改革具有重要的启示意义。经济体制改革的进一步发展推动着行政管理体制的变化,其中最为重要的就是政府职能的转变。中国
政府职能的转变,尤其是经济管理职能的转变,是随着
执政党和政府对经济体制改革认识的不断深化而渐进
地进行的。1987年中共十三次全国代表大会提出: 为了避免重走过去∀精简―膨胀―再精简―再膨胀#的老
路,这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。!1988
年的机构改革便是在这样的背景下进行的,其最大特点是明确提出了政府职能转变这个关键性问题,改变
了以往就机构论机构的做法。中国的政府机构改革,
已经突破只注重数量增减,只进行单一的组织结构调
整的局限,开始关注转变政府职能这一行政管理体制改革的关键因素。当然,此次改革还是以 有计划的商
品经济!为指导思想的,政府职能未能发生根本性变
化。因此,围绕政府职能转变进行的机构改革具有过渡性质。
(二)转变职能为主要目标阶段
1992年召开的中共十四大提出建立社会主义市场
经济的目标。之后,机构改革的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时,建立有中国特色
的、适应社会主义市场经济的行政管理体制。从1993
年开始,一轮自上而下进行的全国性的行政管理体制
改革全面展开,改革的重点是转变政府职能。1998年的机构改革更是坚持了政府职能转变的目标定位。中178共十五大报告提出: 要按照社会主义市场经济的要
求,转变政府职能,实现政企分开,把企业生产经营管理的权力切实交给企业;根据精简、统一、效能的原则
进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的
行政管理体系!。为了实现转变政府职能,要 把综合
经济部门改组为宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,加强执法监管部门,培育和发展社会中介组织!。
此次改革涉及面广、改革力度大,真正强调了政府职能
特别是经济职能的转变,开启了政府职能模式从 全能
政府!向 有限政府!的实质性转变,把政府职能转变推向了一个新的阶段。
(三)公共服务为主要目标阶段
2002年,中共十六大提出积极推进经济体制和经济增长方式的根本转变等,对经济体制改革和行政管
理体制改革提出了新的要求。而现实中的一系列问
题,如生产安全事故频发、腐败现象严重、贫富差距过
大、生态环境恶化等,暴露出政府长期 以经济建设为重心!的不足。这样的形势促使2003年开始的行政管
理体制改革以科学发展观为指导,更加注重政府职能
的转变,更加注重社会管理和公共服务,更加注重促进经济社会和人的全面发展。中共十六大提出,要 进一
步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高
行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公
正透明、廉洁高效的行政管理体制!。中共十七大报告中指出,加快行政管理体制改革,建设服务型政府。要
抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、
理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政
务,强化社会管理和公共服务。这说明,在经济发展的
基础上,必须更加注重社会公共事业,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管
理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳
有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐
社会。此次改革目标把政府的管理能力和其应有的责任联系起来,强调政府公共行政体系的服务职能,体现
了建设学习型、法治型、服务型政府的方向特征。
二、改革目标实施的成效分析
(一)机构改革阶段目标及其实施成效
1982年的机构改革是当代中国改革开放以来进行
的第一轮政府机构改革。这次改革是在中共十一届三中全会召开以后,马克思主义思想路线、政治路线、组
织路线重新确立,向以社会主义现代化建设为中心转
变的历史背景下进行的。总的来看,这次机构改革迈出了重要的一步,为1988年的机构设置格局奠定了基
础。1982年之后的六年间,中国的经济建设取得了较大发展,而政府的行政管理改革步伐滞后,不能适应经
济发展的需求。所以新一轮的机构改革势在必行。
1988年的机构改革特点:第一,首次将机构改革与转变
政府职能相结合,强调为了避免重走过去 精简膨胀再精简再膨胀!的老路,这次机构改革必须抓住
转变职能这个关键;第二,与经济体制改革相适应,提
出 要按照经济体制改革和政企分开的要求,合并裁减
专业管理部门和综合部门内部的专业机构,使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。∃∃提高
政府对宏观经济活动的调节控制能力!;第三,在改革
措施上采用定职能、定机构、定编制的 三定!方案,根据经济体制改革的要求,结合政府的实际情况,首先确
定各部门的职能,然后再根据职能确定各部门的机构
设置和人员编制的改革措施。
总之,改革开放以后的两次机构改革取得了一定成效,但并不明显。正如1992年中共十四大报告指出
的, 目前,党政机构臃肿,层次重叠,许多单位人浮于
事,效率低下,脱离群众,障碍企业经营机制的转换,已经到了非改不可的地步!,因此,要 下决心进行行政管
理体制和机构改革!。为了保证改革的成效,报告提
出: 机构改革、精兵简政是一项艰巨任务,必须统筹规
划,精心组织,上下结合,分步实施,三年内基本完成!。但是,在1997年中共十五大报告中,仍然强调 机构庞
大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革
的深入和经济的发展,影响党和群众的关系!。这说明,改革开放后前三次机构改革收效甚微,政府机构先
减后增,人员编制得不到有效控制,精干政府的目标未
能实现。
以上分析说明了机构改革的艰巨性和复杂性。改革开放后至1992年,中国处于经济体制改革的探索阶
段,机构改革还是为了适应计划经济为主的经济体制,
同时受到当时政治局势的影响,所以机构改革成效受
到一定局限。1992年以后,随着建立社会主义市场经济,如何围绕市场经济打造与之相适应的政府组织体
系,需要经由实践与理论研究两方面的努力。此外,机
构改革成效受限还与人们的认识局限、官本位意识、人员分流困难、缺乏相应配套改革等有关。
(二)转变职能阶段目标及其实施成效
1992年中共十四大明确提出经济体制改革的目标
是建立社会主义市场经济,社会主义市场经济的提出,是对如何处理政府与市场、政府与企业关系问题的重
大突破,也标志着在新的经济体制条件下中国政府职
能转变的新开端。实际上,中共十三大以后的历次全179%公共行政管理研究%国代表大会都提出转变政府职能的任务,说明中国政
府职能转变是一个随着经济体制的调整而渐次展开的过程。就其转变内容而言,首先,重新确定政府角色,
定位政府职能,改变全能政府为有限政府,政府职能限
定于应该管、管得好、管得了的领域。其次,在职能及
其实现方式方面,由运用行政手段进行微观的直接管理转变为运用经济的、法律的和必要的行政手段进行
间接的宏观管理;最后,为适应政府职能的转变,在机
构设置上强调把综合经济部门改组为宏观调控部门,
调整和减少专业经济部门,加强执法监管部门。1990年代开始的广泛而深入的行政审批制度改革,对进一
步转变政府职能起到了重要作用。2003年颁行的&行
政许可法∋在政府职能转变方面作出法律规定,这是当代中国首次较为全面系统地对有关政府职能作出的法
律限定。通过多年的政府职能转变实践,以及调整政
府职能结构,基本上实现了政府职能重心的位移,由原
来重政治统治职能转向重管理和服务职能。政府经济领域的职能逐渐明确,政企分开的步伐加快,政府的微
观管理职能日渐削弱,宏观调控职能不断增强。
当然,当代中国政府职能转变随着社会主义市场经济体制的发展而不断逐步完善。在这一过程中,由
于经济体制改革和政府职能定位的复杂性,政府职能
存在越位、缺位或错位的现象实不可避免。对于政府
职能的定位,首先要充分发挥市场这只看不见的手在资源配置中的基础性作用;其次,为防止市场机制的局
限,政府要发挥经济调节、市场监管的作用;再者,政府
应为市场经济的发展和社会进步提供公共产品,实现社会公平价值,促进社会和谐发展。
(三)公共服务阶段目标及其实施成效
随着行政管理体制改革的不断深化,各级政府的
社会管理和公共服务的职能也不断得到改善。从2002年开始,各级地方政府开始进行以服务型政府为导向
的政府建设创新。2003年的SARS危机更是引起了政
府对社会管理和公共服务的关注,各级政府的公共服
务意识和水平有了显著提高,许多重要的公共服务指标从低收入国家行列升到了中下等收入水平国家行
列。政府公共服务支出不断增加,国家财政的社会文
教支出由1978年的146.96亿元上升为2005年的8953.36亿元,占财政收入的比重由13.1%上升到26.
39%。教育公共服务水平明显提高,文盲率由1978年
的22.8%下降到2003年的8.7%,小学毕业升学率由
1978年的87.7%上升到2005年的98.42%。2005年全国各类高等教育总规模超过2300万人,高等教育毛入
学率达到21%[1](P178);社会保障体系基本建立,截至
2005年底,全国参加养老保险的人数达17487万,参加失业保险的人为10648万,参加基本医疗保险的人为
13783万[2](P162);社会救助水平有了较大发展,截至2007年6月底,中国大陆三十一个省、自治区、直辖市
已经初步建立了农村最低生活保障制度,覆盖到2068
万人。尽管如此,但由于强化政府公共服务职能的时
间还不长,经验不够丰富,在公共服务目标实践过程中还存在不少问题。
第一,理论认识不足。打造公共服务体系是中国
政府的一项新的任务,各级政府公共服务的实践还属
于摸着石头过河的探索阶段,对公共服务的特点、内容和基本任务等问题的认识分歧仍旧较大。政府对于相
关问题也缺乏明确的理论指导,部分部门公共服务意
识不足或者是服务方式、手段不当。第二,公共支出结构不合理。从总的发展趋势看,中国财政体制正在逐
步向公共财政转型,体现在政府公共支出结构上,即经
济性支出比重逐渐下降,社会服务性支出比重逐渐上
升。但中国政府公共支出具有浓厚的生产投资型财政的特点,公共支出过多投入了那些本应由市场力量发
挥主要作用的领域,如2006年经济建设支出仍然占公
共支出的26.56%,社会文教费仅占26.87%,非民生型公共服务支出,如国防与行政管理费与之前相比仍旧
居高不下。第三,公共服务垄断性明显。垄断意味着
排斥和限制竞争。公平健康的竞争是提高服务水平和
服务质量的最有效的动力。正如公共选择学派所言,垄断免除了公共部门外部竞争的压力,同时也就免除
了提高效率和服务质量的内在动力。公共服务机构的
大多数 顾客!也就因此处于劣势地位[3],使得他们难以理直气壮地争取自己的权益,这反过来又促长了服
务提供者盛气凌人的态度。
三、改革目标的发展展望
当代中国行政管理体制改革经历了从政策调整到
体制创新的发展阶段,触及深层次的关键性改革目标
也日趋明显合理。中共十七大报告和十七届二中全会
通过的&关于深化行政管理体制改革的意见∋,规划了未来十年深化行政管理体制改革的总体目标,即到
2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理
体制。通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实
现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法治化
的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规
范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。今后五年,要加快政府职能转变,深化政府
机构改革,加强依法行政和制度建设,为实现深化行政
管理体制改革的总体目标打下坚实基础。180河北学刊2010(4