行政管理视角下的城市社区养老模式探究
摘 要：随着中国人口老龄化日益加剧，传统家庭养老功能弱化，
社会机构养老不堪重负，养老问题已经迫在眉睫。城市社区养老模
式为养老问题的解决提供了一个新的出口，但因为其处在初步阶
段，仍存在诸多问题。文章试在行政管理视角下探讨社区养老模式
的主要困境，提出对策思路。
关键词：行政管理；社区养老；社会保障
中图分类号：c913 文献标识码：a 文章编号：1674-1723（2012）
11-0042-02
一、社区养老概述
（一）社区和社区养老的概念阐释
“社区”最早出现在德国社会学者滕尼斯的《共同体与社会》
（1887）一书中。20世纪初，“社区”一词传入我国。《民政部关于
在全国推进城市社区建设的意见》中说明，“社区是指聚居在一定
地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”在我国，研究城市
社区服务中的“社区”多指基层法定社区，主要表现为区、街道、
居委会三个层次的辖区共同体。
社区养老的概念最早于2000年提出。我国所谓的社区养老就是
以城镇社区为载体，以社区基层组织为主导，动员社区资源、发掘
社区潜力，运用人际关系网络资源开展为老服务，使老年人在自己
熟悉的环境中接受服务，在继续得到家庭照顾的同时，由社区来为
老年人提供全方位支持，使老年人能按照个人的议员，在社区内接
受养老照顾。（张文范：《社区老杨社会化服务的战略意义》，《城市
管理》，2004年第6期）。
（二）社区养老的优势
在未来很长时间内，解决中国养老的主要模式还是以家庭养老为
主，社区养老为辅，养老制度为保障的综合性养老模式。作为一种
新型的养老模式，它服务的针对性很强，既能满足不同阶层老人传
统的“恋家”心理需求，充分发挥居家的养老作用，同时又能减轻
家庭成员的压力，还能体现社会保障福利与社区养老“以人为本”
的服务理念，有助于建设关怀型的社区，从而显示出家庭养老和社
会养老的综合优势。
二、我国社区养老的困境
随着中国社会的经济发展和管理改革，社区养老在发展过程中也
逐渐出现一系列新的困境。下面就几个主要方面作简要地分析。
（一）资源匮乏的困境
首先是缺乏资金支持。任何社会保障的项目都需要强大的资金支
持。我国社会保障事业的主要资金来源于政府拨款和社会集体统
筹。由于长期的资金缺口，我国养老保障事业的发展相对落后，表
现在服务设施更新慢、养老服务不周全等。
其次是缺乏专业的管理和服务人员。社区服务行业的社会地位和
经济效益都不高，很难对从业人员产生吸引力。目前在社区里的管
理层是原街道或居委会的领导，在养老服务方面的管理经验有欠
缺；在社区一线工作的往往都是没有经过专业培训的临时志愿者、
下岗职工和居委会大妈等。
除此之外，社区养老资源的设施不到位，配置不合理。新建商品
房社区为迎合购房者的年龄偏好，硬件设施大多都建造适合年轻群
体消费的项目，仅有小部分能留出建设老年人娱乐活动的场地，严
重忽视老年人的需求。
（二）参与社区养老的意识淡薄
我国传统观念的养老形式是依赖单位和子女，一般没有社区的概
念。社区养老是政府给予老人的社会福利项目，但实际调查中发现
社区民众对之陌生，许多老人并不知设立在社区的服务机构是什么
性质，因此，消费意愿和消费预期都不乐观。
（三）政策法制保障不健全
由于社区养老仍处在起步阶段，我国关于社区养老的各项政策法
律法规尚不完善，很多社区养老的任务是由上级主管部门下达或由
社区自行开展，缺乏科学有效的管理以及法律制度的保障，具有一
定的随意性，这导致各地在具体工作中普遍感到难以施展。
三、中国社区养老服务发展思路
我国社区养老的特色是在保障社区服务的同时，更要强调政府的
职能，充分保障社区养老——这一公共服务的落实和发展。社区养
老服务的发展应由政府推动并为社区营造一个提供和运用养老资
源的优越的外部环境。
其一，政府应加大对社区养老的财政支持力度，建立多渠道的资
金筹集机制。以财政补贴为基础，以资金募集为扶助，以优惠收费
为补充。
其二，政府要加强针对社区养老的立法工作。政府要及时制定相
关的配套政策法规，不仅要建立与老人利益相关的法律法规，而且
要加大对违法者的惩罚力度。对此，各地政府应根据中央政策法规
协调相关部门建立健全管理机制，使社区养老制度健康有序地进
行。
其三，政府要适度地监督和管理社区养老机构和团体。首先，建
立管理和服务人员的业务培训机制，提高养老机构的人力资源水
平。其次，还可在相关大专院校开设老年服务专业，培养高级管理
人才和服务人才，为我国社区养老服务提供持续的智力支持。此外，
适当提高服务人才的工资待遇，以提高他们工作的积极性。
其四，政府应强制要求新建社区的开发商建设适宜规模的养老设
施。为缓解社区服务严重向中青年人群倾斜的不合理局面，政府需
制定针对社区建设的政策规范，强制规定新建设社区中一定比例的
养老活动设施区域，并采用资金扶持和补贴，定期改善既成的养老
设施。
除此之外，每个社区要培育社区居民参与意识的公民观念。只有
居民直接参与到社区养老服务实践中，才能培育居民对社区的认同
感、归属感和新型的养老意识，也才能有效地发挥社区养老资源的
利用。首先，通过社区宣传和教育，使居民对社区的公共事务有所
了解，进而产生主动参与的意识和行为。其次，提高社区的自治管
理，通过强化居民的社区公民意识，使居民的社区意识和参与意愿
都在自治过程中得到加强。
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作者简介：陈鑫婕（1988-），女，广西桂林人，西南民族大学管
理学院学生，研究方向：公共政策分析；张吉俊（1990-），男（藏
族），青海门源人，西南民族大学管理学院学生，研究方向：公共
政策分析。