但以上治理理论并非是万能的，也存在着理论
〔作者简介〕 李宜强（ 1978—） ，男，汉族，广西柳州人，广西财经学院财政与公共管理学院讲师，硕士，研究方向为区域公共管理理论与实践。 〔基金项目〕 国家社会科学基金青年项目（ 11CJL054） 。 〔收稿日期〕 2011 － 10 － 08 〔修回日期〕 2011 － 12 － 05
方式是打破治理理论内在困境、实现善治的具有借 鉴意义、参考价值的途径，它有利于破解区域经济一 体化与高度集权的行政区划之间的矛盾，有利于区 域性公共问题的顺利解决。
二 法国的城市合同治理方式
由于福利国家模式的弊端与老年社会的不利影 响，20 世纪 90 年代以来，法国经济增长缓慢，失业 率居高不下，社会治安急剧下降。为了扭转这一不 利局面，在中央政府的鼓励协调下，法国各地大力推 行城市合同（ contrat de ville） 治理方式。法国的城 市合同治理 方 式 是 指“中 央 政 府、地 方 政 府 以 及 各 种社会组织，在平等磋商的基础上，共同研究促进区 域发展与地方项目建设的政策、计划，以达到加快落 后地区发展、帮扶弱势社会群体的目的。”法国的城 市合同治理方式，是依据 1989 年提出的为推进第十 个三年规划（ 1989 － 1992） 中关于环境、住宅、交通、 安全、文化、体育设施以及社会服务等领域项目在地 方的顺利实施而确定的一种多方合作模式。城市合 同的参与者在法律上地位平等，必须履行合同所规 定的义务，包括调配人员和注入资金等。1998 年 6 月 30 日，法国的城市协调委员会和国土规划与区域 政策局确立了“城市合同”的四个主要合作方向： 保 证共和国协约的稳定； 加强社会和谐与稳定； 实施多 元主体参与的集体计划； 与地方居民合作，建立新型 的民主关系。
善治理论作为一种新的分析框架，随着其概念 内涵与理论的发展完善，成为区域公共治理的目标 取向，被运用于区域公共治理理论与实践之中，以解 决当前区域治理问题。善治理论的出现也将为我们 理解当代区域治理的核心问题提供新的重要而有益 的视角和范畴。本文将基于现有善治理论的成果， 尝试从善治理论的视角，挖掘法国城市合同治理经 验。对于我国的区域治理来说，法国城市合同治理
织之间存在着自主网络与权力依赖关系，治理也意 味着要办好事情并不能仅仅依靠政府的权威； 陈振 明从方法论出发，分析了网络治理的实践类型、多重 困境等； 孙柏瑛侧重从如何打破国家、市场和公民的 界限，从而有机地把它们结合在一起，共同实施对社 会公共事务的 “综合治理”以及如何促使“单中心” 传统权威模 式 转 变 为“多 中 心 ”治 理 模 式 等 方 面 的 治理理论与实践研究。以上关于治理理论的研究打 破了公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、市 场与计划等长期存在于社会科学研究中的两分法的 传统思维方式，并把有效的治理看作是双方面的合 作过程，提出了在市场与政府同时“失灵”的情况下 的新的公共管理途径，即政府、第三部门与非营利性 组织的良性互动机制，肯定了三者的互动合作是实 现善治的有效途径。这些研究丰富了治理理论，也 为探索区域公共治理模式提供了坚实的理论基础。
（ 2） 统一的领导机构增强了行政主体的协调能 力
城市合同的主要领导机构是城市合同实施委员 会（ un groupe de pilotage） ，主要由签字各方所派驻 的代表组成。其主要工作是在各成员平等磋商的基 础上，根据实际情况和计划好的优先领域选择实施 项目，项目 的 具 体 实 施 由 其 常 设 行 政 机 关 来 完 成。 常设行政机关一般包括以下几个组织部门： 秘书处， 主要负责对委员会日常行政事务的管理； 经济发展 部，主要负责城市合同中与经济发展有关的重大决 策和规划项目的落实、吸引外资并为企业提供服务 等； 资源管理部，主要负责金融管理、人力资源管理、 信息的收集与维护等； 城市发展部，主要负责城郊发 展规划、土地使用规划等； 水资源管理部，主要负责 水资源的开发与利用、水资源的再循环与市场调研、 市场开发等； 卫生管理部，主要负责街道清理、垃圾 采集与回收、城市清洁发展研究等； 道路维护部，主 要负责工程管理与维护、隧道建设与维护、交通道路 建设与维护等。
在西方，多元主义和社团主义是研究如何实现 善治的两种视角。多元主义强调竞争，主张在结构 分化的基础上对权力进行多元配置； 社团主义则强 调合 作，主 张 国 家 和 利 益 团 体 相 互 支 持、互 动 合 作［5］。在法国，城市合同作为政府与公民社会相互 妥协的产物，践 行“竞 争—合 作 主 义 ”，不 是 一 般 民 主机制所包含的以政府为主导、吸纳社会多样性成 分的吸纳模式，而是平行的、各以主体身份存在的磋 商与对话模式，是实现善治的典型途径。从法国的 实践经验来看，善治要得以真正实现，必须在中央政 府、地方政府和公民社会三个层面上形成合作关系， 实现多层面的协调互动。城市合同治理方式恰恰满 足了善治对治理主体间的互动合作需要。在城市合 同治理方式下，区域公共治理的主体是 “伙伴”关系 而非传统的“官民”、上下级关系； 各级政府及政府 与各 企 业、非 政 府 组 织 形 成 了“你 中 有 我，我 中 有 你”的相互依赖关系； 政府与企业、非政府组织平等 地参与区域治理，各自以其独特的目标和资源成为 网络管理中不可缺少的结点； 各个合作主体相互信 赖，采取合作策略以实现各自的目标。由于城市合 同在本质上要求打破区域内阻碍非政府组织与企业 发展的制度障碍，通过民间力量自下而上地推进区 域政府合作，所以能够为社会力量参与区域合作发 展创造良好的制度环境，有利于实现区域经济一体 化。城市合同治理方式，以合同形式处理区域性公 共问题，合理建构合同参与者之间的合作关系，是实 现区域善治的有效途径。
府—市场—社会”三位一体为特征的善治理念也就 成为必然之选。善治理念的提出是制度安排与创新 的产物，目的是使区域利益主体的获利空间得以扩 大或延伸，将既有的对立矛盾转化为一致性的利益 诉求。善治作为一种管理模式是处于动态调整过程 中的，它既可能是正式的，也可能是非正式的； 既可 能是自上而下的引导推进，也可能是自下而上的发 展。善治是区域经济社会研究中的一个十分具体的 领域，具有很强的针对性，因而在具有不同基础与社 会背景的国家，善治的表现形式也各有差异。
三 法国的城市合同与善治治理
1． 法国的城市合同治理经验 （ 1） 分权与合作是城市合同的基础 法国从上世纪 80 年代实行地方分权后，地方政 府在区域合作中的地位和影响与日俱增，已经成为
法国以及欧盟协调体系中的重要组成部分，地方政 府在法国拥有明确的宪法地位，中央政府无权侵犯、 剥夺地 方 政 府 的 权 力［6］。因 此，在 城 市 合 同 框 架 内，中央政府与地方政府间就形成了典型的“合作” 关系。同时，法国具有成熟的公民社会，这也促使各 种非政府组织能够参与到对公共事务的管理中来， 非政府组织与政府间 的 关 系 也 并 非 传 统 的“官 与 民”的关系，而是区域治理中的“伙伴”关系。从整 体上看，参与城市合同的主体，彼此间的关系具有平 等与多元化的特征，从 2007 年到 2009 年，法国开始 实施城市社会凝聚合同，城市社会凝聚合同的参与 者包括法国中央政府、各大区政府、各市镇政府、法 国家庭基金会、法国社会基金会和法国社会保障机 构以及各类非政府组织等。
传统的区域经济社会发展模式过于强调政府作 用，实践证明，完全依靠政府管理区域公共事务并不 能取得最好的效果，政府必须让渡部分权力、还权于 社会，而非政府组织与企业应当成为承担这部分权 力职能的治理主体，因此，在区域治理中引入以“政
外国城市
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《城市问题》2012 年第 7 期
城市合同： 法国区域治理的经验与启示
2007 年，法国政府以城市社会凝聚合同（ contrat urbain de cohésion sociale） 替代了城市合同。新的城 市社会凝聚合同从 2007 年开始生效，并以三年为一 周期。城市社会凝聚合同在继承城市合同的基础 上，突出了地方自治与治理主体多元化的特征。其 主要内容包括四个部分： 对目标城郊居民聚集点存 在的问题与情况进行总体的分析概括； 确定开展城 市合同的优先领域，以地方居民公共利益为基点，以 现有政策工具为前提，根据问题街区的实际情况，通 过投入大量人力物力以解决目标群体的矛盾与问 题； 确定城市社会凝聚合同的实施、评估机构与计 划； 制定城市社会凝聚合同的资金运作计划。
总第 204 期 〔文章编号〕 1002 － 2031（ 2012） 07 － 0084 － 04
城市问题
2012 年第 7 期
城市合同： 法国区域治理的经验与启示
李宜强
〔摘 要〕 在以多中心、平等治理及和谐关系为特征的城市合同治理方式的推动下，法国构建了世界上较为成熟与成
功的善治模式，体现了当今社会对善治的系列要求。法国区域治理所采用的城市合同治理模式，具有以下三点启示意义： 即
“治理”一词最初源于拉丁语的“操舵”，原意是 指导或者操纵。这一概念在上世纪 70 － 80 年代，即 西方社会 转 型 时 期 开 始 流 行。 随 着“治 理 ”影 响 的 扩大，多个学科的学者都投入到了对此问题的研究 当中，关于治理概念的界定也可谓众说纷纭。在国 际上，世界银行认为，“治理”是“为了发展而在一个 国家的 经 济 与 社 会 资 源 的 管 理 中 运 用 权 力 的 方 式”［1］； 全球治理委员会认为，“治理是各种公共的 或私人的机构管理共同事务的诸多方式的总和，是 使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行 动的持续的过程。”［2］。在国内，学者们也对治理概 念及其理 论 提 出 了 自 己 的 认 识 与 理 解［3］。 俞 可 平 认为，治理的主体是包括政府但又不限于政府的其 他社会组织，治理强调集体行动，并认为社会各个组
“善治”这一理念的出现，正是源于治理失效问 题。“善治”的法语表达为 “bonne gouvernance”，可 直译为良好的治理。自从国家及政府出现后，善治 一直是人们追求的理想政治与管理模式。因为善治 意味着实现公共利益最大化的社会管理过程，善治 的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合 作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是 两者的最佳状态。善治的基本要素包括合法性、透 明性、责任性、法治、回应、有效［4］，具体表现在： 通 过法治社会以保障公民安全与权益； 公共部门公正、 高效的行政管理； 实行政治领导人责任制，对选民负 责； 政治与公共事务公开、透明。实际上，善治是国 家权力向社会回归的过程，是一个还政于民的过程。 从全社会的范围看，善治离不开政府自身的完善与 公民社会的建立。
有计划、有步骤的市场分权是实施城市合同的必要条件和有效途径； 跨界治理机构的协调参与是城市合同有效进行的保障；
城市合同是有效处理区域公共治理主体间利益矛盾冲突关系的基础。
〔关键词〕 法国； 区域治理； 善治； 城市合同
〔中图分类号〕 F299． 215． 65
〔文献标识码〕 A
一 治理理论的内在困境
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外国城市
《城市问题》2012 年第 7 期
城市合同： 法国区域治理的经验与启示
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自身的局限，这主要是因为第三部门不能代替市场 与国家政治强制力实行对资源的有效配置。著名学 者鲍勃·杰索在《治理的兴起及其失败的风险： 以 经济发展为 例 的 论 述 》一 文 中，将 治 理 理 论 的 内 在 困境概括为四种两难选择： 一是开放与封闭的矛盾， 有效的网络治理需要遵循平等、协商、开明等原则， 吸纳潜在成员的共同参与，但高效治理的前提是多元 权威主体间的互信与合作，要做到这一点又必须严格 控制治理网络的组织数量，使网络保持一定的封闭 性。二是合作与竞争的矛盾，共同治理强调各主体间 的合作，但过度强调信任与合作机制而忽视竞争机 制，又会造成治理主体创新意识的减弱与环境适应力 的退化。三是责任与合作的矛盾，管理工作需要明确 各主体的责任，但是过分强调责任归属又可能不利于 开展高效的合作活动。四是治理性与灵活性的矛盾， 治理绩效要求网络运行规则与网络组织的稳定性，这 与现代社会瞬息万变、复杂多元的特性相冲突。综上 所述，在区域资源配置中存在着政府与市场作用的 “失灵”，也存在着治理的失效，那么如何克服治理失 效、如何创新机制从而更好地管理区域公共事务等问 题便自然而然地摆在了学者们的面前。