“碎片化政府管理模式及其改革 [摘 要]“碎片化”指向的是政府部门内部各类业务闻分割、一级政府各部门问分割以及各地方政府间分割的状况。“碎片4E"政府管理模式在过去，特别是在网络化、信息化发展和普遍应用的今天，已经引起了许多流弊。“整体型政府”正是针对公共部门和公共服务中日益严重的“碎片化”问题而提出的一种新型的政府治理模式。构建“整体型政府”需要从机构、信息资源、业务流程、服务与沟通渠道等方面加以整合。

[关键词]碎片化；整体型政府；整合 [作者简介]谭海波，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，五邑大学管理学院讲师；蔡立辉。中山大学政治与公共事务管理学院教授，博士生导师，广东 广州 510275 [中图分类号]D64 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2010)06-0029-06

“碎片化”政府管理模式形成于工业革命时代，其专业分工、功能分割的古老理念在一个多世纪的管理实践中产生了积极的贡献，同时也导致了诸多流弊。20世纪70年代末西方各国新公共管理运动所采取的分散化、分权化的改革措施，在某种程度上加剧了政府管理“碎片化”的状况。20世纪90年代中后期，西方国家继新公共管理改革之后进行了第二轮政府改革运动。在对传统官僚制和新公共管理改革进行深刻反思的基础上，“整体型政府”(Holistic Government)开始成为一种新的改革趋势和动向。在网络化、信息化发展和普遍应用的今天，为适应网络化、信息化社会发展的要求，更好地满足这个时代公众对政府公共服务的需求，“整体型政府”无疑是一种理想的政府管理与运作模式。构建“整体型政府”必将成为打破政府分割的一种管理革命。

一、“碎片化”政府管理模式的形成 “碎片化”，原意是完整的东西破成诸多零块。它最先在传播学中使用，是描述社会传播语境的一种形象性说法。西方学者Lieberthal、Iampton等用“碎片化”来描述有关中国的决策体制，强调政府各部门的官僚会根据其所在部门的利益进行政策制定或是影响政策制定过程，中央政府各部门之间、中央和地方政府之间、各级地方政府之间通过在项目谈判中的争论、妥协、讨价还价，最后才制定出公共政策。如今，“碎片化”一词广泛运用于技术领域、社会领域和政治领域。在政府管理领域，“碎片化”指向的是部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。“碎片化”政府管理模式的形成和发展经历了一个较长的历史时期。

(一)萌芽阶段 大多数学者一般都把18世纪大英帝国工厂制度的出现定义为复杂组织的起点。生产资料及劳动力在工厂集中、专业化劳动分工、管理专业化、工厂和设备的经济回报等是苏格兰经济学家亚当?斯密研究的重要内容。亚当?斯密在1776年出版的《国富论》中，满腔热情地表达了自己的一个新观点，“劳动生产率上最大的增进以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，都是分工的结果”。他在一个专门制造大头针的工厂研究了两种类型的生产形式：工匠生产和将工作分割细小的、狭窄的任务的团队生产。结果表明，那种细分了劳动分工的团队生产表现出了高得多的生产效率。这个分工出效率的原理在以后的社会生产中得到了极大的证明和应验。19世纪中期，工业革命中涌现出来的各种新发明和新技术为劳动专业分工在社会各领域的扩展提供了更为坚实的社会条件，传统的“通才式”工匠生产方式逐渐让位于基于专业分工形成的工业化大生产。在工业化模式的影响下，政府组织逐渐按照亚当?斯密所著的《国富论》中的分工原则进行设计，开始以各种各样的划分为特征，形成大规模、组织化的政府职能部门。 (二)形成阶段 19世纪末20世纪初，随着工业革命的进一步发展，一群工程师开始运用科学方法来杜绝工厂和组织中的浪费和低效率现象，并通过财务核算、成本控制以及激励工人的利润分享计划来提高劳动生产率的努力，组织中的专业化和分工化倾向进一步得到了发展。此时，出现了以泰勒为代表人物的“科学管理理论”。泰勒对不同工厂的绝大多数处于生产第一线的工人进行了科学的时间和动作研究，目标是把工作分解为能够被那些只接受了极少教育的工人迅速掌握和完成的最简单任务。为了使工厂的工作流程达到合理化，他还提议设立一个由高度专业化的“职能领班”组成的计划部门。泰勒的工作进一步推动了管理活动朝着劳动分工、专业化、严格控制以及计划者与执行者分离的方向发展。在科学管理理论的影响下，早期的行政学者如怀特、威洛比、古利克等人开始探索公共行政的一般原则和原理，专业化分工、管理层次与幅度、统一指挥等原则在邮政、教育、卫生保健、警察工作等政府部门的工作中得到广泛的应用。 与此同时，为适应工业化大生产对组织理论的需要，韦伯(Max Weber)提出了著名的“官僚制”理论。官僚制组织体系的特点是：合理的分工；层级节制的权力体系；依照规程办事的动作机制；形式正规的决策文书；组织管理的非人格化；适应工作需要的专业培训机制；合理合法的人事行政制度。根据这些原则，官僚制能够成为层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确、各级官员称职的行政管理体系。韦伯坚信，“推进官僚制度的决定性理由一直是超过其它组织形式的纯技术优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚制治理中这一切都提高到最佳点”。在工业化时代，人们普遍认为官僚制意味着组织方式的理性和效率，是指挥和控制现代社会最有效最标准的方式。它给政府带来的逻辑规范就像装配流水线给生产企业带来的逻辑规范一样。这种基于专业分工、等级制管理的官僚制组织形式虽然曾遭到过不少批评和诟病，但在20世纪80年代以前一直占据着公共行政的正统地位。

(三)强化阶段 20世纪70年代末，针对传统官僚制机构臃肿、效率低下、反应迟钝等弊端，西方各国先后开展了以“政府再造”为内容的新公共管理改革运动。新公共管理改革的一个基本思路就是大量借鉴工商企业的管理方法(私有化、分权化、市场检验、强制性竞争等)对政府组织进行改造，从而达到提高行政效率、改善公共服务质量的目的。在政府管理模式方面，形成了所谓的“企业家政府”组织模式。“企业家政府”的核心理念就是把合理利用资源、注重效率的企业家精神移植到政府管理中来。在内容上，无论是奥斯本提出的政府再造10项原则还是彼得斯提出的政府未来治理的4种模式，其突破性的变革在于大量建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供；从而使政府组织结构从大型化、合理化、垂直整合等级的官僚制组织模式转向分散化、独立化、分权化和灵活性的组织模式。 “企业家政府”组织模式凭借分散化和小型化的执行机构，通过市场化的竞争方式有效地缩小和 降低官僚机构的规模和集中化程度，有效地提高了行政效率和公共服务品质；但同时进一步强化了“机构裂化”、“管理分割”的问题。马丁?米诺格(Martin?Minogue)等人通过研究发现西方国家大量存在管理分权、“机构化”和“公司化”的问题。如英国“撒切尔时期公共行政改革在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构”。又如，新西兰的国有企业(SOEs)不再被认为是政府部门的一部分。除了创立国有企业单位(SOEs)之外，新西兰将它剩余的政府部门分割为更小的、更专业化的机构。这些改革存在丧失波士顿等称之为“战略一致性”(即采取协调性综合性行动处理复杂政府问题能力的危险)的风险

二、“碎片化”政府管理模式的流弊 “碎片化”政府管理模式的形成有其独特的历史条件和社会背景。基于专业分工、层级节制的政府组织结构在工业化时代体现了效率的原则和理性的价值。但20世纪80年代后，随着网络信息技术的迅速发展和整体型、服务型政府理念的提出和践行，“碎片化”的政府管理模式日益暴露出其固有的弊端。佩里?希克斯认为，从功能上讲，碎片化的治理存在让其他机构来承担代价、互相冲突的项目、重复、导致浪费并使服务使用者感到沮丧、在对需要做出反应时各自为政、公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑等问题，所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的。

(一)分工过细导致流程破碎、组织僵化 分工过细意味着一个业务流程涉及若干职能部门和环节的处理。一项简单的工作也要被拆分成一系列繁琐的活动；专业化分工越来越细，工作环节越来越多。因此，一个完整、连贯的业务流程往往被分割成许多支离破碎的片段，造成了相互隔离的部门壁垒，增加各个业务部门之间的交流工作，使得整个过程运作时间长、协调成本高，还造成多头指挥、令下属无所适从。“我们大部分政府和商业组织建立的原则是劳动分工、专业化、标准化、明确的等级制度、个人责任、可互换的零部件和员工，这些原则产生了以隔离为特征的高度分散的组织：部门之间的隔离，部门与职员的隔离，机构和顾客的隔离，机构和供应商以及卖主的隔离”。这种相互隔离和自我封闭使组织的灵活性大为下降，很难适应快速多变的信息化社会环境，也无法对服务对象的需求做出快速、及时的反应。

(二)部门林立导致本位主义、整体效率低下 按照分工的原则，政府管理按照专业职能划分为诸多不同的部门；每个部门各司其职、各管一事。而各个部门都有其自身的利益追求，在执行任务时，它们往往从本部门的实际利益出发，精心构思自己的行为，容易忽视整个组织的使命，甚至使部门或个人的目标凌驾于整个组织的目标之上。这就不可避免地会出现本位主义、“有利争着管、无利都不管”、互相推诿的现象。此外，以职能为中心、功能分割、“鸽笼式”的部门设置，或许能够实现局部效率的提高，但对于组织的整体效率却是一种妨碍。正如皮埃尔?卡蓝默在《破碎的民主》一书中所说：“眼下的治理与科学生产体系一样，基于分割、隔离、区别。职权要分割，每一级的治理都以排他的方式实施其职权。领域要分割，每个领域都由一个部门机构负责。行动者分割，每个人，特别是公共行动者，都有自身的责任领域。对明晰的追求，出发点是好的，即需要区分权力、明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都