浅析总承包管理模式在铀矿冶退役治理项目中的应用
杨红玉 孙长江
中核工程咨询有限公司

一、引言
我国军工铀矿开采与水冶生产起步于十九世纪50年代，为国家核威慑力量建设与核能和平
利用做出了重大贡献。铀矿冶退役治理工作起步于1990年（“八五”期间），治理对象主要是
已经确定关停并退役的铀矿山。目前我国正在进行退役治理的铀矿山有11座，已关停计划
申请退役的15座，未来还有20多座将要开展退役整治工作，因此如何按科工局批复内容按
期完成退役整治工作，为国家消除安全隐患具有极大的现实指导意义。
二、目前我国铀矿山退役及管理现状
（一）铀矿山现状及特点
我国关停的铀矿山设计年代早，原设计标准低，存在很多安全环保风险和隐患，无法满足现
行的环保要求。同时这些矿山多地处南方，台风、暴雨、洪水等自然灾害频发，这些矿山有
的距离周围居民距离近，有的靠近自然保护区及水源地等，环境敏感程度高。再有，铀矿山
的分布呈现“点多、线长、面广、管理战线长”的特点，维持维护难度极大。因此开展铀矿山
退役治理消除安全环保银行，促进矿地和谐，是十分必要和紧迫的。
（二）铀矿山退役治理项目特点
1.分布范围广。我国铀矿山和水冶厂分布在全国 14个省 区 30多个地县，其废石场和尾矿库
等固体废物堆存场地约 200处。铀矿冶企业与村庄相邻，与当地老百姓生活密切相关。
2.放射性核素含量高。对环境公众的剂量贡献大于铀矿冶废物对环境的影响，造成铀矿冶系
统对环境公众集体剂量的贡献最大，约占整个核燃料循环系统环境公众集体剂量的91.5%，
其中矿山终产后的铀废石、尾矿对 环境公众的集体剂量的贡献又约占铀矿冶剂量 的 80%。
3.铀矿冶退役治理受自然和社会影响因素多。由于铀矿冶废物量庞大，不能用处理高放 废物
的方法进行固化隔离处置，只能采取就地覆盖，进行隔离和稳定化的处置。我国南方地区受
雨水淋浸和冲刷严重，农田池塘多，且人口稠密，因此治理标准要求严格。在西北干旱地区，
风沙大，暴雨山洪袭击严重，且生态环境十分脆弱，因此对覆盖层和稳定化要求程度高。由
于铀矿冶设施所处地区的自然和社会的因素复杂，所以退役环境整治方案的确定必须因地制
宜。
（三）铀矿山退役治理项目管理现状
1．项目管理要求高
根据《放射性污染防治法》第三十八条“铀矿退役费用由国家财政预算安排”，退役治理项目
由国防科工局审批立项，参照军工项目的管理模式实施，费用按照计划下达，执行过程落实
法人责任制、招投标制、工程监理制、合同管理制等四项基本制度，合法性、合规性要求高。
目前大多数退役治理项目以自身力量为主进行项目管理。
2．项目管理能力弱
但是由于铀矿冶退役项目关停较早，大部分人已经安置或遣散，遗留下来人数较少，懂项目
管理的更是不多。目前矿山主权划为各地方矿冶局，下设项目管理部门负责该类项目管理，
人员对矿山的历史了解较少，项目管理经验欠缺；该类项目规模不大，监理费不高，很难引
入高质量的监理队伍，在施工监理过程中发挥的作用有限，近年来有的项目出现了拖期、调
概等现象，达不到国家矿山退役治理和环境整治的要求。
三、总承包管理模式及特点
（一）总承包的概念
根据《建设项目工程总承包管理规范》GB/T50358-2017 术语2.1.0规定：依据合同约定对建
设项目的设计、采购、施工和试运行进行全过程或若干阶段的承包。
（二）总承包管理模式
根据GB/T50358-2017《建设项目工程总承包管理规范》术语 2.0.1 工程总承包指依据合同约
定对建设项目的设计、采购、施工和试运行全过程或若干阶段的承包。还包含设计-采购总承
包（E-P）、采购-施工总承包（P-C）等其他工程总承包方式，这些模式是在D-B模式或者
EPC模式基础上增加或减少相应的内容，并做相应调整。结合具体项目，管理模式也具有不
同的特点。
总承包管理已在国际市场中被广泛应用，在发达国家已经历了一百多年。我国自上世纪八十
年代引入，30多来，我国实行的工程总承包模式在铁路、石油、天然气、电力、石化、机械、
冶金、煤炭、化工、公路、轻纺、水利等领域都得到了应用，并取得了骄人的业绩。
（三）总承包管理特点
1.在承包范围内，工程总承包的承包范围广，从项目资金管理、勘察、设计、施工、采购，
总承包商直接对业主负责。而施工总承包中的总承包商需要从业主出接受投资及施工图，只
对项目工程的施工任务进行负责，接受来自业主及业主委托监理方及质量监督部门监督。
2.在工程顺序方面，工程总承包商的设计和施工均由总承包商统一负责，设计和施工深度交
叉，在施工过程中根据具体情况即使反馈并高效的进行设计变更，所以能够在保证工期和质
量的前提下，最大辅助的降低工程费用。传统施工总工程包管理模式下，施工和设计是分离
的，施工和设计有时难以协调，常常产生造价和使用功能上的损失。
3.在合同价格形式方面，工程总承包合同通常为固定总价合同，合同总价一般情况下不允许
被调整，除非在合同项目周期内因有不可抗力的因素造成的损失或者因业主自己的原因造成
的工程索赔，也不会因为设计发生变更而进行调价。
4.运行效率方面，总承包商具有对工程的设计规划任务、设备设施和材料的购置、项目安全
施工负总责。可以将设计、采购及施工三者进行合理的结合，以来确保整个项目工程的整体
统筹和整合改进，从而可以提高运作效率一定程度缩短工期。
5.责任主体方面，工程总承包模式下的主体权责相对较明确，法律关系较为清晰，总承包商
是整个工程项目建设的主负责人，需对工程项目的整体质量、造价、施工周期以及作业环境
等进行对业主负责，一对一沟通，减少了争议和赔偿，同时也减少了业主的管理协调任务，
对主体责任方的管理也变得明确。
6.业主参与程度方面。总承包商需对工程项目的整体质量、造价、施工周期及作业环境进行
负责，业主主要负责对外关系的协调，如搬迁、施工监督、项目验收等，虽然业主也需对总
承包商进行管理，但不应该过分干预其工作，应该着手放权，主要负责宏观把控。
四、铀矿冶退役治理项目使用总承包模式的意义
铀矿山退役治理项目属于国家投资项目，项目管理多以传统业主管理模式为主。《军工核设
施退役及放射性废物治理项目管理办法》颁布后，鼓励试行承包制，大力推进核退役治理“企
业化、市场化、专业化”。在当前铀矿山人员不足、管理能力较弱实际情况，采用工程总承包
模式管理铀矿山退役治理项目是基本可行的，值得深入探讨。
经过几十年的治理，虽然取得了一定成绩，但是集团所属仍有二十多座未完成退役治理，占
应治理总数的45%，“十四五”期间，将启动新关停铀矿山的退役整治。而铀矿山关闭后，大
部分人已经安置或遣散，遗留下来人数较少，项目管理人员更少，以传统业主管理项目的模
式已经不能满足退役治理要求，急需创新管理模式及管理流程，以更好推进此项工作。总承
包模式已在各领域成熟运用，取得了较好的效果，因此，将总承包管理模式应在铀矿山退役
治理项目中，总结归纳在推广过程中存在的问题，分析其产生原因并提出正确的实用的解决
方案和应对措施，是一项非常有意义的研究工作。
五、应用领域及经济效益分析
（一）应用领域
对军工项目主管部门、责任单位及项目承担单位来说，目标一致，即按批准立项的内容完成
铀矿冶退役治理项目，包括严格按批准的时间内完成，不得有拖期现象。退役治理效果应满
足相关部门的要求，检测数据满足标准要求。先进的管理模式能实现这一共同目标，响应国
家环保理念，尽快消除安全隐患。
（二）经济效益分析
“十三五”末我国仍有20多座铀矿山未完成退役治理，占应治理总数的45%。治理费用较前些
年已开展的已翻倍的增长，因此尽快完成所有应治理矿山能为国家节省大量经济资源。铀矿
大多地处人员密集地带，尽快完成退役，消除当地风险源，也能产生良好的社会效益。