政府信息公开制度发展现状与存在问题研究
【摘要】政府信息公开制度是走向透明政府的
重要特征，是法治社会和民主政治的标志，对规范政
府行为、维护公民权利、推进社会主义民主法制建设
以及社会的稳定和谐都有着积极重要的意义。文章阐
述了我国政府信息公开存在的意义和发展现状，分析
目前存在的主要问题，并在此基础上提出有关政策建
议，为构建透明政府尽绵薄之力。
【关键词】政府信息公开 透明政府 发展 问题
“政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规
以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职
权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息
向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制
度。”①政府信息公开制度则是走向透明政府的重要特
征，对规范政府行为、维护公民权利、推进社会主义
民主法制建设以及社会的稳定和谐都有着积极重要的
意义。近年来，政府信息公开在我国的一些地方开始
步入实践，并引起普遍关注，成为社会的热门话题和
政治学界的重要课题。但是，我国的政府信息公开还
刚刚起步，无论是实践还是制度建设尚不完备，亟待
研究完善。
政府信息公开在我国的发展现状
从思想上和认识上，政府乃至全体社会成员对政
府信息公开形成了某些共识。近年来，随着各级政府
开明度的增强，改变了以往政府信息是一种特权的思
想，全社会要求利用政府信息的呼声日益高涨，而建
设“阳光透明”的开放型政府，将信息公开作为政府
的主要义务，让公民真正享有利用政府信息的权利，
以了解、参与、监督政府工作，保障人民当家作主、
民主管理国家，这已经成为政府和全社会的一种共识。
这一深层的思想进步，既是我国政府信息公开发展的
成果与体现，也是推动政府信息公开进一步走向深入
的坚实基础。
从法律上看，我国的政府信息公开的各项法律法
规正在逐步健全和完善。从1998年作为立法研究课题
立项，到2008年5月1日起施行，《政府信息公开条
例》走过了“十年破冰”的漫长历程。2003年非典疫
情暴发，这次事件是我国政府信息公开的转折点，全
社会空前强烈地感受到建立现代透明政府、保障公民
行政知情权的必要性与重大意义，从而民众对于了解
政府信息更加地期盼，而政府也将信息公开制度作为
与民众沟通的桥梁，向服务型政府转变，同时政府信
息公开也是政府危机公关的一项重要工作。2004年3
月国务院颁布实施《全面推进依法行政实施纲要》（以
下简称《纲要》），确立了全面推进依法行政，建设法
治政府的目标。《纲要》的一个亮点即公众对政府信息
拥有充分的知情权。《纲要》明确提出公民对政府公开
的信息不仅有权查阅，行政机关还应当为公众查阅提
供便利条件。这包括在行政决策的过程中，行政机关
应将决策事项、依据和结果公开，公众有权查阅；在
行政立法的过程中，政府不仅要扩大公众的参与程度，
还要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制
度。2007年4月24日，国务院总理温家宝签署了第
492号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公
开条例》（以下简称《条例》），自2008年5月1日起
施行。《条例》明确规定，《中华人民共和国政府信息
公开条例》旨在保障公民、法人和其他组织依法获取
政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政。
该条例的出台意味着我国政府信息公开的制度化与法
制化。
从实践的角度看，各级政府正在积极探索和实施
政府信息公开，逐渐迈出了从理论到实践的关键性一
步。广州市于2002年10月以政府规章的形式颁布《广
州市政府信息公开办法》，在全国率先迈出了在严格、
明确制度规范下实施政府信息公开的重要一步。上海
市也在政府信息公开工作上取得了丰硕的实践成果。
2004年1月20日，上海市颁布《上海市政府信息公
开规定》，在该规定自2004年5月1日正式实施后不
到一年的时间里，全市政府机关主动公开的政府信息
达106730条，其中大多为政策法规、规划计划、机关
业务等方面的与百姓利益密切相关的内容，提供网上
服务的信息占95.7%。继广州、上海之后，仅2004年
一年中，深圳、杭州、成都、重庆、武汉等都相继通
过地方立法和制定各种规章制度来推动和保障政府信
息公开制度的制定和实施。各地政府信息公开的具体
规定尽管有所不同，但其基本的原则和特点具有一致
性：一是遵循“公开为原则，不公开为例外”的原则，
进一步加大政府信息向社会开放的力度；二是确立权
利义务关系，政府是信息公开的义务人，公民和其他
组织是权利人；三是凸现便民服务的理念，政府机关
以多样化的信息公开渠道和形式，为公众查询利用政
府信息提供便利。这些制度规定已经深入到政府信息
公开的具体操作问题，支撑着政府信息公开的实践发
展。目前，很多城市都在纷纷研究制定、实施本地的
政府信息公开制度，我国的政府信息公开实践正快速
向广度、深度发展。②
推进政府信息公开的必要性
推进政府信息公开，有利于实现公民知情权，促
进民主政治，实现公民的监督权利。人民是国家的主
人，国家权力机关工作人员是社会公仆，民众只有真
正有效地利用政府掌握的信息资源，才能对现行的制
度和政府行为进行监督和提出意见、参与行政管理，
从而促进政府民主制度和行为的改进，完善不足。公
民的知情权，又称为知的权利、知悉权、了解权。即
公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会
上当前发生的与普遍公民权利和利益密切相关的重大
事件，有了解和知悉的权利。1945年美国AP通讯社
专务理事肯特?库勃在一次演讲中，正式在政治学的范
畴上提出了这个概念，知情权的英文名是“the right to
know”。当时联邦政府内部蔓延着消极对待政务信息
公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向，库勃从
政治的角度呼吁官方尊重公民的知情权，并建议将公
民的知情权推升为一项宪法权利。③进入网络时代以
后，电视、广播、电话、网络等快捷而覆盖面广的传
播媒体使得公民能够得到部分他们想要的公共信息和
生活资讯，但是这时的公民知情权是不完整的。作为
社会人和国家的一部分，政府和党的信息恰恰是公民
最需要及最迫切得到的，因为知情权不仅要求政府及
时公布国家行政的大政方针和公务活动内容，还要求
政府及时公布与公民利益有关的信息，使民众能及时
保护自身的安全和利益。我国是人民当家作主的国家，
公民掌握政府信息是应该和必须的，这是公民的基本
权利，政府的义务。而单个公民作为弱势的一方，无
法主动地掌握政府信息，因此，政府信息公开在实现
公民知情权的过程中起到至关重要的作用。