我国住房保障制度的问题和对策
自从1998 年实现城镇住房制度改革以来至今，我国基本上已经建立起住房公积金、经
济适用房、廉租房组成的住房保障体系，为解决广大群众的住房问题，特别是低收入人群的
住房问题发挥了重要作用。但是，由于我国住房保障制度启动较晚，在执行过程中存在一些
问题，需要进一步解决和完善。
1. 对保障性住房的供应对象规定不合理，实际的供应对象存在偏差
首先，很多地区的保障性住房对供应对象都要求具有本地的非农户籍。但随着我国经济
的快速发展，城市化水平不断地推进，城市中的流动人口也越来越多，比起具有当地城镇户
口的职工，他们的收入普遍更低，居住条件更差，更应享受住房保障。但现行住房保障制度
却将他们排斥在外，每年春节中国特有的返乡大潮在某种程度上对现行住房制度的一种反映。
其次，现行的住房保障制度未能覆盖部分中低收入者，供应对象存在政策空白区，形成
夹心阶层。这些阶层主要是指其收入水平和住房标准超过了保障性住房的范围，而又没有能
力购买商品房的人群。这部分人主要包括新就业人员、外来务工人员、以及不够廉租房申请
条件又无力购买经济适用房的家庭等。
此外，经济适用房的供应对象发生偏差。经济适用房的供应对象应该是城市低收入家庭，
但由于我国目前对居民的收入没有确切的统计资料，加上相关的法律以及监督机制不完整，
以及相应的腐败问题，导致部分高收入者和投机者进入经济适用房市场，经济适用房供应对
象发生严重偏差。因此，常常会有开着高档汽车前去购买经济适用房的现象发生。
2. 保障性住房的集中建设导致城市居住空间分异程度的加剧。
保障性住房在建设过程中往往采取集中建设，这将造成城市居住空间的贫富隔离，会导
致不同阶层间的对立与冲突更加显现，造成同一地区社会认同、社会参与、社会整合的困难，
加剧低收入阶层的弱势地位。
3. 廉租房制度建设缓慢，覆盖范围小
在廉租房的供应方面，政府对兴建廉租住房的投入过小，房地产开发公司不愿意承建廉
租房，这导致了廉租房的建设过为缓慢，远不能覆盖到所需要的人群。全国土地出让收支基
本情况显示，2009 年全国用于廉租住房支出仅为187.1 亿元，仅占当年土地出让支出总额
的1.5%。土地出让净收益资金低于《廉租住房保障资金管理办法》中规定的10%的比例。
4. 保障房的监管和退出机制不够健全
我国大部分城市尚未建立起保障房的科学监管与退出机制，一些城市的低收入群体虽然
已经摆脱了贫困，但依然占有廉租房的情况屡见不鲜。其后果，一方面影响了保障性住房的
有效流动，限制了这一稀缺资源效益最大化的配置；另一方面造成了保障性住房资源未能真
正供给于最需要的低收入家庭，违背了社会公平原则。
5. 保障性住房产品的内部相互割裂
在不同的阶段，根据不同的工作重点，我国推出了经济适用房、廉租房、限价房、公共
租赁住房等一批住房保障政策和相关产品。然而，这些保障政策规定和产品处于内部相互割
裂的状态，互不隶属。比如租售安排上，经济适用房只售不租，廉租房以租为主。在腾退方
式上，经济适用房五年之后还可以售卖，这意味着经济适用房对应保障对象相对于廉租房、
公租房保障对象的收益会大很多。
住房保障制度建设的几点建议：
1. 扩大并明确城镇保障性住房的供应对象。
首先，保障性住房不能只限制在当地的城镇户口，而应当包括那些无本地户口的常住居
民，协调好外地农村户籍人口在原籍的宅基地的转换机制。其次，住房保障制度还应充分考
虑到夹心阶级，将政策的范围扩大到那些既不够保障性住房标准，又无力在近期购买商品房
的人群。此外，还应加快建设城镇家庭住房、收入管理的动态信息系统，减少人工审核漏洞。
并且完善相应的监督机制，严厉打击那些高收入群体利用政策漏洞占用保障性住房资源进行
投机活动的行为。
2. 明确并加大保障性住房开发配建的比例，改变集中建设方式，促进居住融合。
西方发达国家的住房建设中，为了促进不同阶层人群的居住融合，对新住宅的建设项目
都要求一定比例的低收入居民住房的配套建设。目前，我国对新建保障性住房的配建比例作
出了相应规定，但比例的规定并不明确，并且各地所规定的配建比例过低。因此除了明确比
例并严格执行外，应加大配建比例，尽快实现各阶层居民的居住融合。
3. 政府加强对廉租房建设的推进力度
政府继续加大对廉租房的投入力度，要使廉租房成为住房保障体系中最为重要的一个组
成部分，从而解决大多数低收入人群的住房保障问题。其次，加大一些旧的公房的改造工作，
使之可以投入到廉租房市场中来。此外，推出相应的引导政策，鼓励地产开发公司更多地投
入到廉租房的开发建设中来，利用政策的倾斜来保证开发商的利益，以吸引更多的开发企业
加入进来。
4. 健全保障房的退出机制
各级政府的住房保障实施管理部门应在调查研究的基础上，尽快建立本市、本地区享受
廉租房优惠政策待遇的城镇居民收入档案管理制度和收入变化追踪制度，对那些因工作岗位
和职位变化、收入水平提高，实际收入水平已经超出享受廉租房优惠政策准入门槛的城镇居
民，应尽快取消其居住低租金廉租房的资格或取消其享受廉租房补贴待遇， 完善相关退出
机制，切实保证那些真正需要住房保障的城镇低收入家庭能够享受到政府提供的廉租房优惠
政策待遇，实现廉租房建设和经营的良性循环和健康运作。
5. 整合保障性住房产品，实现内部可流动
具体方式可包括：首先实现住房保障政策的并轨，确定统一的保障条件、待遇标准等；
其次，标准并轨，即按照收入条件、住房条件和净资产价值等确定统一的保障标准，经济条
件相同，享受的保障待遇相同，确保横向公平；管理并轨，改变保障性住房分块管理的格局，
将所有保障性住房纳入统一的管理体系，按照统一的管理规则进行管理；最后，腾退并轨，
改变腾退规则和执行不统一的格局，实现所有保障性住房腾退规则的统一，确保政府、投资
者和住户享受公平的腾退待遇。从而做到可租可售促进住房保障体系内资金良性循环。
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