合同管理审计的常见问题及对策

王勇孙艺鹄(审计署长沙办)

摘要:合同管理审计就是基建投资审计中的一项重要内容,亦具有重要的意义。伴随我国对国际通行工程承包合同的推广,基建投资领域合同管理逐步规范,但亦出现了一些新的问题。本文结合审计实践,对当前合同管理审计中常见的一些问题,进行了介绍与分析,并提出相应的审计方法。

关键词:合同管理审计常见问题对策

近年基建投资领域合同管理在逐步规范的同时,亦涌现了一些新的问题,需要引起审计机关的重视,并在合同管理审计实践中对审计方式与方法进行更新。

一、基建投资审计中合同管理的常见问题及原因分析

(一)合同签订中存在的问题类型

1、合同内容对具体事项约定不明确,实践中缺乏指导性。虽然当前不少部门都推出了各自基建投资领域的合同范本,但由于项目不同的背景条件,通用合同条款往往不能满足实践的需要,造成部分合同条款约定不规范,或者必须依靠补充合同(或条款)来另行约定。

2、合同内容对招投标结果形成实质上的变更,成为参建各方规避招投标监管的重要手段。实践中,承包单位往往在投标文件中针对施工管理各个环节、施工风险与交付的建筑产品做出各种承诺以方便中标,一旦中标后却经常出现不按照中标内容签订协议,或者在未提高标准的情况下,另行签订各种目标与质量管理等补充协议,使得合同与招投标结果出现实质变更。

3、部分业主单位与承建单位内外勾结,以虚假合同(或虚假合同内容)、重复合同、让利合同等形式损害国家利益。

(二)合同执行中存在的问题类型

1、未严格履行合同中约定的施工条款。按照合同内容的区别,这种情况又可以分为四大类型:一就是承建单位在施工时偷工减料,不能达到合同规定的工程量;二就是承建单位因种种原因(包括业主要求),不按照设计工程设计内容施工,该建内容不建,不该建设的乱建;三就是项目建设不能按照合同约定的质量要求或标准进行施工,工程质量不合格;四就是项目不能按照合同约定的进度要求进行施工,工程建设延期。

2、未严格履行合同中约定的结算条款。实践中这种情况主要有几种表现:一就是不严格履行合同专用条款,按通用条款进行结算,增加工程造价;二就是变更单价不依据合同条款约定原则确定,增加工程造价;三就是工程量计量原则违反合同约定,增加工程造价;四就是业主单位不按照合同约定向承建单位结算工程款,拖欠农民工工资。

3、责任分摊不按合同约定,承建单位通过各种手段向业主转嫁风险。虽然理论上参建各方都存在向其她方转嫁风险的情况,但出于保护国有资产的考虑,国家审计较多关注的由承建单位向业主单位转嫁风险的情况。审计实践中,这种情况主要表现为:一就是承包单位未充分履行合同义务,导致分部工程出现质量问题,相应的工程损失或者后续处理费用却由业主承担;

二就是通过工程变更与索赔,将应由承包单位承担风险转嫁给业主承担。通常承包合同的技术条款与商务条款对各个工程清单子项的施工流程、措施、工艺标准及相关施工规范依据等均有明确的约定,并明确约定相关费用应包含在投标报价中。然而在实施过程中,承包单位以各种理由,提出各种变更与索赔,规避其合同义务,增加工程造价。

(三)上述问题的原因分析

1、违法成本低就是造成上述问题的根本原因。当前国家正处于高速发展时期,基建工程高昂的造价吸引了大批不法分子将“发财致富”梦想寓于其中。而由于当前国家基建投资面宽、资金量大、涉及环节层次多、隐蔽工程多等特点,导致了各级监督的广度与深度在客观上都无法达到全面覆盖的程度。同时,基建领域近年屡屡爆发的“大案”、“窝案”,也反映出有限的监督受到种种因素制约,无法做到完全、彻底。因此,对于违法者而言,违法犯罪的难度、被查处的几率,以及查处后可能面对的处罚等等制约因素,都不足以抵消违法犯罪所带来的收益,导致各类违规犯罪分子采取包括合同犯罪等各种手段,损害国家利益,且“前赴后继”乐此不疲。

2、业主单位监管乏力就是造成上述问题的主要原因。业主单位的监督管理,因其直接性、及时性等特点,就是包括合同管理在内的项目管理最重要的构成内容。但在实践中,业主单位却可能因为自身业务能力不足、责任心不强、缺乏监管动力,甚至自身就违法乱纪等原因,导致其监督缺乏效果。这种情况尤其体现于某些质量事故的后续处理之上,如某工程在施工工程过程中,由于施工工艺及管理不到位,造成主体工程出现裂缝,业主无视合同价款中包含了所有工程完建、检测、维护与修补缺陷等费用的合同约定,补偿承包单位裂缝修复费用,不合理增加工程造价。

另外,业主单位的监督乏力也体现于业主所聘用的施工监理不认真履行职责情况上。例如工程量的计量工作,通常由施工单位上报工程量,监理单位根据旁站监理验收与现场签证资料进行审核。某工程合同明确规定,土石方工程要求严格按照设计图纸施工,超出设计挖方线的挖方及填方工程量不予以计量,承包单位的投标报价应充分考虑超挖风险,而该项目实际计量时,监理人员却按照实际开挖数量进行统计,对超挖及因此而引起的填方量及运输费用进行了计量,人为造成增加工程造价。

二、创新审计方法,促进合同管理审计工作

(一)合同管理审计内涵及意义

基建投资领域合同管理审计就是指,审计机关在实施基建投资审计时,对审计范围内各类合同的签订过程,履约情况与执行效果等情况实施的审计监督。国家审计监督因自身具备的独特能力与优势,能够在国家基建领域内,促进合同管理工作的改善:一就是国家审计具有法定的权威性,能够对可能存在的违法违规或者明显不合理的合同内容进行纠正,并督促参建各方认真履行合同义务;二就是国家审计具有较强的独立性,对监督过程中诸多不当干涉有较强的抵御力;三就是国家审计信息反馈具有层次较高与及时性等优点,能够及时地向有关部门反映问题与整改问题。

而从审计实践来瞧,开展合同管理审计对于审计项目自身也具有意义:首先,进行合同管理审计,有助于审计人员对审计事项的了解与风险点的掌握。市场经济条件下,业主与承建单位之间所有的委托关系都通过合同条款来约定,其条款直接关系到项目建设内容、业主与承建单位“责、权、利”划分,以及工程建设质量等关键环节与要素的规定。实施合同管理审