关于建立人大监督专员制度的思考
在我国，人民代表大会
是国家权力机关，它享有宪法和法律规定的对“一府两院”的监督权，
国家行政机关、审判机关和检察机关由它产生，对它负责，受它监督。
然而，由于作为权力机关的人大缺乏明确的机构来负责对行政、司法
机关工作人员履职行为的监督，从而使得行政、司法机关中官僚主义
盛行，不作为、延迟作为、不当作为、甚至违法作为的事件不断发生，
并由此滋生出了大量的“灰色腐败”问题，既侵害了公民权益，又损害
了政府在人民心目中的形象。为了更好地发挥人民代表大会的监督职
能，消除现存制度的严重官僚主义所滋生出的“灰色腐败”现象，近年
来，不少学者和从事人大实际工作的同志一直呼吁和建议在全国人大
或全国人大常委会建立一个权威性的监督机构，并提出了不少方案，
主要可以归为监督委员会模式和监督专员模式。笔者将对之作出比较
分析，并重点就人大监督专员制度建立的模式作一初探。
一、人大监督专员模式与监督委员会模式的比较
所谓监督委员会模式，就是全国人大及其常委会设置监督委员会，
代表最高权力机关对所有同级国家机关及其工作人员的工作进行监
督，并直接向全国人大及其常委会负责的一种具有高度权威性的监督
模式。此种模式又包括以下方案：（1）增设人大监督委员会，专门履
行其监督职能，负责对“一府两院”的监督。（2）人大设立监察委员会，
负责工作监督，也负责人事监督和立法监督；将审计部分和检察院所
属的反贪局划拨给人大直接领导，审计部门只负责审计监督，反贪污
局只负责对国家工作人员是否有腐败行为实行专门监督[1].（3）“把
中共纪律检查委员会和人民检察院合并，并融合政府的行政监察、审
计等专门监督部门的职能，设立一个直接隶属于人大的专门监督机关，
主管监督事务。”[2]
设立人大监督委员会虽然可以弥补权力机关缺乏专门监督机构
的不足，但此模式有其难以克服的缺陷。一方面，增设单个监督委员
会实际上是难以承担这种综合职能的。因为监督权是全国人大及其常
委会的主要职能之一，面对日益庞大的行政权力和司法权力，其所需
要监督的内容越来越多，范围越来越广泛，试图依靠一个单一的监督
委员会去承担对“一府两院”的监督任务，是不可想象的，要克服此不
足，就势必发展出以上第二、第三种方案，即把纪检、行政监察和司
法机关中的反贪机构都划归人大。然而，这样一来，不仅会改变立法、
行政和司法分工的宪政模式，出现越俎代庖，使代议制机关陷入具体
事务，影响其权威地位和超脱地位，而且会混淆代议制监督与党的监
督、行政监督和司法监督的性质和功能，造成执政党监督、行政监督
和司法监督的空缺及顾此失彼。另一方面，监督委员会集体行使职权
模式难以发挥人大的监督效率，面对众多的官僚主义和不法行为，设
置监督委员会以强化对“一府两院”的监督的目的难以实现。
所谓人大监督专员模式，就是由人大及其常委会选出通晓法律知
识的杰出、正直的人担任监督员，以人大特派员的身份专门负责对行
政、司法人员违法的或不公正的行为实施监督的模式。有的学者提出
以下方案，首先在全国人大常委会设立专门的监督委员会，承担人大
对“一府两院”的监督职能，然后由该委员会提名产生监督专员，经全
国人大常委会投票通过并任命，监督专员直接对全国人大常委会负责
[3].即在现有的各专门委员会承担部分监督工作的同时，由全国人大
及其常委会选派监督专员，受理公民的举报与投诉，纠察“一府两院”
及其主要工作人员的渎职与滥用职权行为。该模式既不会改变宪政框
架，又符合巴黎公社的“议行合一”原则，符合立法、行政和司法机关
分工协作以及代议制机关不直接办案的原则，更有利于调动各方的监
督积极性，增强监督的动力和压力，达到提高监督效率的目的。
建立人大监督专员制度有其现实可能性。一方面，建立监督专员
制度有其历史文化因子。在中国两千多年的封建社会里，封建君主们
为了实现治官治民的目的，曾经建立起了较为完备的御史监察制度，
该制度的特点就在于注重监察权与行政权分离，配备一定数量的专职
监察官员，赋予其很大的权力。御史监察的任务是监督百官，查处非
法，对违法失职的官员提出弹劾。御史台属下的各级御史有相对独立
的地位，可以直接向皇帝“独立弹劾”，实现了“以轻制重”的目的，提
高了监察效率。御史监察制度虽然难以与代议制下的议会监督专员制
度相提并论，但它历经两千多年的发展和完善，已经积淀并成为了中
国监察历史文化的一部分，具有为百姓和官员接受的政治文化基础，
能够为人大监督专员制度的推行提供启示和心理对接的因子。另一方
面，国外议会有成功且成熟的经验可资借鉴。在国外，不少国家的议
会也推行议会监督专员制度。该制度源于19世纪初期的瑞典，后传
入北欧国家。二战结束后相继被西欧、英联邦各国、美国的若干州、
甚至亚洲的日本等吸收仿效。如以瑞典和英国为代表的许多国家，其
议会内部设置了议会监察专员，监督对象主要是政府业务类官员和其
他国家机关、企事业单位的工作人员（不包括政务类官员，如内阁部
长、大法官、议会和地方议会的议员、中央银行的董事）。虽然建立
该机构的最初目的是为了监督法律执行，限制国家行政、司法机关工
作人员不合法、不公正的行为，但由于它分别受理一切控告国家机关
包括军事机关和企事业单位及其工作人员的申诉案，并有权进行调查、
视察、批评、建议直至提起公诉，所以，议会监察专员在控制官员腐
败，制约公权滥用，救济和维护公民权益方面，可谓功不可没。根据
国际律师工会的报告，到1975年为止，没有议会监督专员的国家有
17个，正在完成立法程序的有26个，有类似监察专员名称的有25
个[4].现在，各种类型的监督专员制度已经分布于世界各国，据统计
已有70多个国家和地区建立了议会监督专员制度，仅国际监督专员
协会就有50多个国家成员[5].
二、人大监督专员制度的设立模式
为了加强人大对行政权和司法权的监督力度，在防止公权被滥用
的同时对不良行政造成的损害加以及时救济，保护公民的合法权益，
笔者以瑞典和英国为例，提出以下人大监督专员的设立模式：
（一）地位和构成。瑞典现有人口885万，其监察专员署现由4
名专员组成，其中1名为首席监察专员，由议会选出来主持和协调监
察工作[6].鉴于我国地广人多的特点，全国人民代表大会设立的人大
监督专员署，可由地位相等的9名监督专员组成，他们是协助全国人
大及其常委会承担行政监督职能的专门人员，人大监督专员受全国人
民代表大会领导，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大
会常务委员会领导。人大监督专员署由全国人大从本届副委员长中选
出一人担任首席监督专员，负责主持和协调监督工作的开展。人大监
督专员由全国人大常委会在通晓法律知识、有10年以上的实际工作
经验、为人正直的人员中提出候选人，候选人的人数应超过应选人数
的1/3，在每届全国人大第一次会议上由全体代表以得票数的多少选
出，由全国人大常委会委员长任命并颁发聘书。监督专员以人大特派
员的身份专门负责对行政、司法机关及其工作人员的违法或不公正的
行为实施监督。
（二）任期与保障措施。瑞典法律规定，监察专员任期4年，可
以连选连任。英国《议会监察条例》（Parliament Commissioner Ac