国土资源生态文明建设背景下的节约集约利用土地
土地资源是人们赖以生存的基本自然资源和物质基础，是不可再生的稀缺资源，节约集约利用土地是促进生态文明建设的重要内容之一。

依法合理珍惜利用土地，优化配置土地资源，达到土地可持续利用的目的，从而推动我国经济发展，逐步实现全体人民共同富裕。

一、合理开发土地资源促进生态文明建设的背景及意义
十八大报告中明确指出“大力推进生态文明建设”的战略决策，在第一、第二、第三部分分别论述了生态文明建设的重大成就、重要地位、重要目标，并在第八部分全面论述生态文明建设的各方面内容，全面指明今后在相当长的一段时期内我国生态文明建设的方向。

我国地少人多，土地供需矛盾尖锐，土地利用粗放问题突出。

节约集约利用土地是坚持节约资源和保护环境的基本国策的重要抓手，对于全面贯彻落实国家“十二五”规划纲要、国土资源“十二五”科学和技术发展规划、实施“节约优先战略”，推动资源节约型、环境友好型社会建设具有重要意义。

在重点行业和地区推行节约集约用地模式，是全面贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》关于“重点行业和重点城市建立循环经济的技术发展模式，为建设资源节约型和环境友好型社会提供科技支持”要求的重要举措。

此外《国土资源“十二五”规划纲要》中明确提出“开展县域土地管控、典型城镇村节地技术研究，建立保障发展与保护资源的土地规划和实时调控技术体系”。

国土资源部十分重视建立土地节约集约利用技术方法体系“2013年全国国土资源工作会议”中，国土资源部部长徐绍史对国土工作提出八点要求，其中“将生态文明建设的理念和要求贯穿国土资源管理、保护和利用的全过程”再一次强调了土地节约集约利用的重要性以及建立起针对不同地区、不同行业领域具有可操作性的节约集约用地模式的迫切性和必要性。

二、生态文明建设及土地集约节约利用的概念
1、生态文明建设的内涵
生态文明是人们在对传统工业文明进行反思的基础上，探索建立一种可持续发展的理论及其实践成果，是继原始文明、农业文明和工业文明之后的人类文明的一种新形态。

广义的生态文明，是继原始文明、农业文明和工业文明之后，人类社会文明发展的新阶段、新形态；它涵盖了社会生活的各个方面，不仅要求人与自然的和谐，还要求人与人、人与社会的和谐。

狭义的生态文明则是仅限于人与自然的关系，是人类在处理与自然的关系时所取得的各种成果。

生态文明建设是人类在认识自然和改造自然的过程中，为实现人与自然、人与人、人与社会和谐发展，不断克服改造过程中的负面效应，建设有序的生态运行机制和良好的生态环境的过程。

它几乎涵盖了各个领域、各个行业，它的指向覆盖了经济领域、政治领域、文化领域和社会领域，在经济社会的各个领域中发挥引领和约束作用。

生态文明建设作为生态文明在实践过程中力求取得的成果，包括生态文明软件建设和生态文明硬件建设。

生态文明软件建设包括人的生态意识的转变，生态素质的培养，生态文化的发展以及生态教育等方面；生态文明硬件建设包括生态方面的法律制度和规范的制定，以及生态设施、环境保护等物质设备的硬件建设。

生态文明建设至少包含三个方面的重要内容：较高的生态意识、可持续的经济社会发展模式与公正合理的社会制度。

2、土地集约节约利用的内涵
节约用地，是指土地使用者因生产和生活的需要，在利用土地的过程中，节省使用土地，避免或者减少浪费土地的一种土地利用方式。

集约用地，即在单位面积的土地追加更多的人力、物力、财力和技术等投入，以获得更多产出效益的一种土地利用方式。

土地集约利用与节约用地两者既有联系，又有区别：联系在于，两者都属于土地利用的范畴；区别在于，节约用地主要反映“用地量”的节省，土地集约利用更强调土地利用率和土地利用效益的提高。

节约集约用地的最终目的是使人类与土地的关系实现和谐共赢。

三、模范省、市节约集约利用土地政策梳理及具体做法
全国各省市积极落实节约优先战略，创新国土资源节约集约管理理论，在实践中不断总结推广国土资源节约集约利用的好模式，起到示范引领作用，提高国土资源节约集约利用土地的能力，土地节约集约利用模范省、市、区、县做法及政策如表1所示。

四、目前土地节约集约利用中存在的问题
1、土地利用过程中，土地粗放、低效、闲置现象仍然存在
放宽土地使用门槛，导致土地供应价格过低，土地成本过低使得企业经营效率极低，质量高的土地流入实力、规模、管理能力差的一些企业。

一方面，这些企业往往由于资金匮乏没能力建设大规模厂房，使得低价获得的土地大量闲置；另一方面，少数企业用廉价获得的土地进行合同之外的活动，降低了土地使用集约化程度。

2、土地供应量吃紧
随着国民经济的快速发展，我国人地矛盾日益突出。

复垦的土地后备资源十分有限，难以满足人口增长带来的土地需求。

农村土地、企业用地闲置更加剧供地紧张局面。

3、城市建设用地总量失衡，存量土地利用率低
城镇建设用地面积呈现“井喷式”增长，高于城市用地增长合理弹性系数。

交通运输等基础设施建设匹配性差，公路、铁路、港口、机场等建设没有统筹考虑，各地方政府各自为阵，无序竞争，重复建设现象普遍存在，造成严重的土地资源浪费。

4、农村建设用地分布散、面积大，空置超占多
农村宅基地流转、退出机制尚不完善。

农民在得到新的宅基地后不愿流转、退出老宅基地，且由于农民旧有观念束缚，很多农民不愿意到集中居住区居住，造成农村建设用地大量闲置。

5、对粗放用地惩治力度不够，相关法律制度不健全
一些市、县政府默许、纵容甚至直接操纵土地的违法违规使用，未批先用、以租代征，擅自设立和扩大开发区等现象广泛存在。

对破坏耕地等严重违法行为打击不力，难以起到震慑效果。

土地管理法规定不符合土地利用总体规划的用地，根据情节没收地面财产，恢复土地原状或者拆除建筑并可视情节罚款。

国土资源部门并没有执行权，在违法用地者接受了处罚后为了消化违法用地还要为其补办用地手续。

五、节约集约用地的对策建议
1、对企业进行严格资格审核，避免土地闲置
严格控制土地使用门槛，对企业资质进行审查，对没有经营实力的企业不予批复土地，避免土地大量闲置浪费，同时，对取得土地的企业进行严格监控和问责，使得稀缺土地得到充分的利用。

2、推进城市土地存量调整
分析各业、各类用地集约利的潜力，研究建立建设用地集约利用规划指标体系，提出盘活存量用地的措施。

根据各地不同发展阶段建立相应的集约利用规划指标体系。

符合经济社会发展的要求，分析集约用地水平提高的长期变化趋势，预测各业、各类用地的合理需求，提出统筹安排存量和增量用地的措施。

搞好土地的二次开发，包括城市用地置换，改变旧城区土地利用结构等。

3、加强城乡统一规划监督
我国城乡发展不平衡在土地经营机制和政府监督体制上要充分运用政府干预和市场机制相结合的方法，在政府组织下高效利用有限的土地资源。

统筹城乡发展需要明确主导产业的发展方向，进行统一规划，和统一建设。

加强土地资源的合理规划，达到土地利用的优化配置。

杜绝重复建设、违规建设、无序建设，
确保城乡发展的生机和活力。

4、建立行之有效的土地执法模式，出台相应法律法规
加大对违法用地行为的惩罚力度，改变行政处罚方式，建立财产与人身并重的制裁机制，对土地违法者不仅要罚款、收地，对构成犯罪的责任人坚决追究刑事责任。

六、结论
土地是一国之根本，土地的集约节约利用是目前土地使用政策的核心和最主要内容，是全面贯彻落实十八大报告中提出的“大力推进生态文明建设”重要举措。

土地节约集约利用是社会可持续发展的需要，关系国计民生。

因此，要不断总结经验教训，完善土地利用效率，促进国土资源生态文明建设。

【参考文献】
[1] 刘静：中国特色社会主义生态文明建设研究[D].中共中央党校，2011.
[2] 李学明：城市土地节约集约利用理论与实践研究[D].中国科学技术大学，2010.
[3] 王玉东：土地集约节约利用存在的问题及对策建议[J].黑龙江科技信息，2011（9）.。