新生代农民工的市民化问题
日期：2012-05-18 10:03:00 作者： 来源：理论学习
黄 闯
2010 年中央1 号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确要求“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”，新生代农民工作为一个群体开始进入到政府的工作议程。今年“两会”，政府工作报告进一步强调“更加注重把在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民”。而市民化作为解决新生代农民工问题的根本途径，则引起了社会和“两会”委员的广泛关注。不过新生代农民工的市民化并不是一帆风顺的。在市民化的背后存在着不同主体的利益博弈和冲突，如果不能有效地化解不同主体间的利益冲突，强制性地从上而下推进新生代农民工的市民化，有可能难以达到理想的效果抑或加大其市民化后的社会风险。本文从利益相关者主体的角度分析不同利益主体在新生代农民工市民化中的行为逻辑，因为只有搞清楚不同利益主体在市民化过程中的行为逻辑才能为新生代农民工市民化确定合理的路径，否则乱开药方，损害新生代农民工利益。
整体利益的宏观逻辑：中央政府在新生代农民工市民化中的行为逻辑
在新生代农民工市民化的过程中主要存在中央政府、地方政府和新生代农民工群体等不同的利益主体，不同的利益主体在新生代农民工市民化的过程中有着不同的利益诉求和行为逻辑。从中央政府的角度来说，中央在考虑新生代农民工市民化的政策时依从的是整体的宏观逻辑，即实现新生代农民工市民化对于推进城乡一体化、扩大内需以及维护新生代农民工各种权益有着重要的意义。
1.新生代农民工的市民化是推进城乡一体化建设的重要手段。由于长期以来我国实行的是城乡分割的二元经济社会体制，农村的经济社会发展滞后于城市，城镇化发展水平严重滞后于工业化，城乡发展的差距不断扩大。要想统筹城乡发展，实现城乡的良性互动，就必须减少农村人口的总量，实现部分农民的市民化。而新生代农民工在城市就业的事实、对城市无限的向往以及对农村情感的逐渐疏远决定了其市民化是一个未来发展的必然趋势。
2.新生代农民工市民化是扩大内需的需要。在后金融危机时代，我国的经济发展受到一定程度的障碍。在促进经济发展的三驾马车中，出口严重受阻，外部的经济环境不佳，我国的经济发展必然从依赖出口转向扩大内需。而新生代农民工巨大的消费潜力，决定了其市民化是扩大内需的重要手段。据测算，如果每年有1000 万农民工及其家庭成员实现市民化，完整享受城镇居民的公共服务，将使我国经济增长率提高1个百分点。
3.新生代农民工的市民化是维护新生代农民工利益的重要方式。新生代农民工权益的缺失已经是一个不争的事实，其就业、养老、医疗等社会保障权益严重缺失。而在现有的城乡二元分割体系下，要想维护其权益必须实现新生代农民工的市民化，使其享有与城市居民同等的公共服务。
从中央的角度来说，新生代农民工的市民化是推进城乡的一体化，扩大内需以及维护新生代农民工利益的重要方式，因此中央政府对于新生代农民工市民化的态度相对来说比较积极。但是中央政府理想中市民化政策目标的实现却不是由中央政府单独决定的，一系列效果的显现仍然需要关注相关政策的配套及其执行者地方政府的在新生代农民工市民化中的态度及行为逻辑。
区域利益的中观逻辑：地方政府在新生代农民工市民化中的行为逻辑
相对于中央政府从整体利益出发积极推动新生代农民工市民化的宏观逻辑不同，地方政府在推动新生代农民工市民化的过程中其态度则显得相对消极。地方政府侧重的是地区利益的中观逻辑，地方政府在考虑是全面接受还是排斥抑或继续坚持现状等都与地方政府在市民化过程中的利益选择密切相关，地方政府的行为逻辑是区域化利益的中观逻辑。因此地方政府从保护本区域利益和个人政绩的角度，更倾向于对新生代农民工采取经济上的接纳和制度性的排斥，即对那些有着足够经济能力的农民工实现市民化。因为新生代农民工的市民化增加了地方政府的财政负担，增加了其社会管理的难度等。
1.新生代农民工市民化增加地方政府的经济负担。
新生代农民工市民化对地方政府造成的直接压力就是经济支出的增加。新生代农民工的市民化并不是实现其身份的变化，而是居住的市民化、社会保障的市民化、劳动就业的市民化、农民工及其子女教育的市民化。新生代农民工应该享有与城市居民同等的待遇，即新生代农民工市民化后需要享受就业、教育、医疗、住房、养老等社会公共服务。如果要推进新生代农民工完全实现市民化，一系列公共服务的提供就需要中央和地方政府投入大量的资金支持。按照中国科学院可持续发展战略研究组的测算，每转变一个农民成为城市居民需支付社会总成本约2. 5 万元，2 亿农民工及其子女市民化，需要支付社会总成本约5 万亿元。如果没有合理的成本分担机制，这直接影响了地方政府对新生代农民工市民化的态度。
2.新生代农民工的市民化直接加大了社会风险管理的难度。地方政府经济成本的支出是一个显性的支出，而社会管理成本的支出却是一个巨大的隐性支出。新生代农民工市民化直接增加了地方政府社会管理的难度。特别是在社会贫富差距不断加大，社会分化不断显现，新生代农民工社会心态多元化的背景下，如果不能解决好新生代农民工市民化后一系列公共服务需求，就有可能造成地方社会的不稳定，增加了社会管理的难度。而且在现有的政治体制下，地方政府之间不断的经济竞争导致其更加的注重经济利益，而城市化后可能导致的社会管理矛盾以及经济支出的风险使得任何一个理性的地方政府不愿意大范围的市民化。
当然新生代农民工市民化对于地方政府来说，并非没有任何的利益输入。新生代农民工市民化对于经济发展水平较高，但人口老龄化以及民工荒成为一种常态情况下的地方政府来说还是有着很大的吸引力的，关键是如何处理好中央和地方不同的利益考量。中央从全局的角度希望能推动其市民化，而地方从经济人理性的角度考虑地方区域利益倾向于经济性接纳，权力性排斥。因此中央制定新生代农民工市民化的相关配套措施时不能与地方区域化利益产生强烈冲突，如果中央政府只给政策，而没有处理好地方政府在市民化中的利益冲突，必然导致地方政府在执行相关政策中的滞后。因此新生代农民工的市民化必须维护地方政府的利益，但新生代农民工能否最终实现市民化还需要考虑新生代农民工的利益选择，要充分发挥新生代农民工的主体性。
个人利益的微观逻辑：新生代农民工在其市民化中的行为逻辑
大力推动新生代农民工市民化，为其在城市安家落户创造条件，对于统筹城乡发展、加快经济发展方式转变以及推进我国工业化和城市化具有重要的现实意义。从政府的角度来看，加快实现新生代农民工市民化，不仅是破除城乡分割体制改革,推进城镇化健康发展的需要，也是扩大内需的重要手段。在民工荒的背景下新生代农民工的市民化可以为城市提供充足的劳动力，减少城市人口老龄化压力以及实现劳动力的优化配置。但是新生代农民工在市民化过程中有着不同于政府的行为逻辑，从其主体性的角度来说，新生代农民工之所以愿意市民化源于其市民化后的社会状态能否优于现状。
1.市民化后能否享有均等化的公共服务。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。因此新生代农民工的市民化必须满足其公共服务的需求，而在财政分权和地方政府竞争条件下,向上负责的行政管理体制,使得各地区推进城镇化进程中重视开发建设、忽视民生保障的现象较为严重。如果没有足够的民生保障等公共服务则直接弱化了其市民化的意愿，因此要防止新生代农民工市民化进程中与其应该享有的公共服务供给脱节。
2.市民后能否减少其面临的社会风险。如果新生代农民工市民化后的公共服务需要不能得到很大改善的情况下，其将不愿意失去其市民化以前享有的各种权益，特别是对农村土地的各种权益。因为在城市公共服务需求能力不能得到很大提高的情况下，贸然丧失其享受的原有各种福利待遇，将会给予其更多的市民化风险。特别是在经济发展遭遇瓶颈之时，没有了农村的各种保障而又缺乏城市有效的保障机制时，他们将面临着进退两难的境地。因此在新生代农民工市民化的过程中不能损害其能够享受到的原有福利体系，如市民化之前原有土地权益的保留，农村原有社会保障体系的有效衔接等。因此为了减少新生代农民工市民化的社会风险，应该给予其同等的市民化待遇，至少在不能增加其社会福利等公共服务时不能以减少其原有的福利为代价。如果无法保证新生代农民工在市民化后的利益或者基于其安全的考虑，至少市民化后要比保持现状能给与其更多的福利，否则农民工宁愿放弃市民身份与市民权利而维持原有身份的建构与认同。
新生代农民工作为市民化的对象又是市民化的主体，如果其不积极主动的参与市民化，那市民化的效果将会大打折扣，因此在市民化的过程中必须采取有效措施减少其市民化的社会风险，循序渐进式推进其市民化。当然新生代农民工群体本身是在不断分化的，如果部分新生代农民工能够抵御其可能遭遇到得社会风险，则需要积极的创造条件推进其市民化。如果在新生代农民工没有足够物质储备贸然推进市民化并不是理想的选择。新生代农民工的行为逻辑决定于地方政府和中央政府在其市民化的过程中能否满足其个人公共服务需求，减少社会风险。总的来看,农村进城就业人员在是否永久迁移进城定居这个问题上十分谨慎和理性。如果没有足够稳定的工作和收入,没有足够的人力资本,他们并不会盲目地流向城市。
小结
新生代农民工市民化过程中存在着中央、地方和新生代农民工群体之间不同的利益诉求，由于有着不同的利益诉求导致了他们在新生代农民工市民化中的不同行为逻辑和利益冲突。因此在新生代农民工市民化的过程中就需要化解不同主体间的利益冲突，完善新生代农民工市民化的利益协调机制。
首先，中央政府要加强新生代农民工市民化政策的顶层设计，从宏观全局的角度设计市民化的政策方案，在不损害地方政府区域逻辑的基础上为新生代农民工市民化创造良好的条件，减少新生代农民工市民化的经济负担。特别是合理负担新生代农民工市民化的成本，从有利于促进农民工市民化的角度考虑成本负担体制问题，就是要在充分考量现行的分税制体制下中央与地方财权与事权合理划分的基础上，改变农民工市民化主要成本由地方财政负担的现有体制，逐步过渡到主要由中央财政负担的体制上来,充分发挥地方政府在市民化中的积极性。
其次，要充分发挥新生代农民工在市民化中的主体性。特别是在新生代农民工群体分化以及市民化意愿和能力差异的情况下，一定要尊重新生代农民工的主体性选择，提高其在市民化过程中的话语权，减少其市民化的社会风险，自然而然的实现市民化。
再次，加强政府公共服务能力。新生代农民工之所以愿意市民化关键在于其能够享受城市社会提供的公共服务，公共服务水平的改善主要得益于政府提供公共服务能力的提高,而城镇化进程本身并没有带来居民社会福利水平的提高,相反甚至出现了阻碍居民福利改善的现象。原有农村居民没有从由农村居民向城镇居民的身份转换中得到显著的福利改善，因此在新生代农民工市民化的过程中一定加强政府提高公共服务能力。□
（作者单位：南阳师范学院政治与公共管理学院）