当代中国农村扶贫开发的历史进程改革开放以来, 特别是从20 世纪80 年代中期开始, 我国在全国农村范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发。

历时20 多年的农村扶贫开发大体经历了体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚、新时期扶贫开发等四个阶段。

研究不同时期农村扶贫开发呈现出的特点、采取的政策措施, 揭示农村扶贫开发的意义和启示, 对于进一步做好我国农村的扶贫开发工作具有重大的指导作用。

一、体制改革推动扶贫1978 至1985 年, 农村扶贫工作的主要特点是体制改革推动扶贫。

农村经济体制改革对于缓解农村贫困, 减少农村贫困人口发挥了巨大的作用。

首先, 农村经济体制改革极大地激发和调动了广大农民的生产积极性, 农产品产量大幅度提高。

如从粮食总产量上看, 1978 年为30480 万吨, 1980年为32050 万吨, 1982 年为35450 万吨, 1985 年为37910 万吨。

1979 至1983 年, 我国农业总产值( 包括村办工业) 平均每年增长7. 9% , 1984 年增长14. 5% , 远远超过了1953 至1978 年的26 年间平均每年增长3. 2% 的速度。

其次, 农产品价格的提高和农业生产资料价格的下降, 使农民收入迅速增加。

1979 年, 国家提高了18 类农副产品的收购价格, 而农业生产资料的价格却下调了10% —15% , 当年工农业商品综合比价指数下降到了82% , 农民收入比上年增长19. 4% 。

1979 至1981 年, 价格因素在农民收入增长总额中的比重分别达到 4. 1% , 18. 1% , 18. 8% 。

农民人均纯收入1978 年为133. 6 元, 1980 年为191. 3元, 1982 年为270. 1 元, 1985 年为397. 6 元。

此外, 在这一时期, 国家还采取措施使社会财富的分配逐步向农民倾斜。

如1976 至1980 年国民收入平均每年增长速度是6. 1% , 农民消费额平均每年增长速度是5. 2% , 国民收入增长速度与农民消费额增长速度的比例是1. 17 ∶1, 而1981 至1985 年国民收入平均每年增长速度是10% , 农民消费额平均每年增长速度是11. 2% , 国民收入增长速度与农民消费额增长速度的比例是0. 89 ∶ 1 。

农村劳动力的赡养系数在这一时期也逐渐下降, 据农村抽样调查资料显示, 农村平均每个劳动力负担的人口在1978 年为 2 1 53 人, 1980 年为2 1 26 人, 1983 年为1 1 91 人, 1984 年为1 1 87 人, 1985 年为1 1 74人。

收入不断增加, 而劳动力负担的人口却不断减少, 这使农民生活水平得到稳步提高。

在这一时期, 农村人均粮食产量增长14% , 棉花增长73. 9% , 油料增长176. 4% , 肉类增长87. 8%; 农民人均纯收入增长2. 6 倍。

农村没有解决温饱问题的贫困人口从2. 5 亿减少到1. 25 亿, 贫困发生率从30. 7% 下降到14. 8% 。

二、大规模开发式扶贫1986 至1993 年, 农村扶贫工作的主要特点是把扶贫与开发结合起来, 即把解决农村贫困人口的温饱问题与对农村贫困地区进行全面开发有机地结合起来。

20 世纪80 年代中期, 当全国农村贫困问题明显得到缓解, 贫困人口大幅度减少时, 一些自然条件较差、生态环境恶化、经济发展水平较低地区的贫困问题开始明显地凸现出来。

有鉴于此, 中央政府决定采取特殊政策和措施对上述地区进行综合开发,以解决贫困地区人口的温饱问题, 为贫困地区的全面发展创造条件。

早在1984 年9 月29 日, 中共中央、国务院就发出通知, 要求各地采取积极措施帮助贫困地区尽快改变面貌。

1985 年9 月23 日, 中国共产党全国代表会议再次提出要“十分重视少数民族地区的经济和文化建设, 同时采取有力的措施, 积极扶持老革命根据地、边疆地区和其他贫困地区改变落后面貌。

”1986 年4 月, 第六届全国人民代表大会第四次会议又决定把扶持贫困地区摆脱落后状况作为一项重要内容列入《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》之中, 这标志着我国政府开始把扶贫开发工作纳入我国国民经济和社会发展的整体布局之中。

1986 年5 月, 国务院成立了贫困地区经济开发领导小组(1993 年更名为国务院扶贫开发领导小组) ,其主要职责是制定贫困地区经济开发的方针、政策和规划, 协调扶贫开发中各职能部门的关系, 解决扶贫开发建设中的重要问题, 集中管理不同口径的扶贫资金, 督促检查有关工作。

根据国务院的统一要求, 各有关部委以及各省( 区) 、地( 市) 、县( 旗) 也分别成立了扶贫开发的组织领导机构。

这标志着我国有了专门的扶贫开发领导机构。

国务院贫困地区经济开发领导小组成立后, 决定以县作为扶贫开发的基本单元, 并确定了331 个县作为国家专项扶贫资金投放的重点对象。

国家确定的适用于国定贫困县的贫困线是: 1985 年人均纯收入低于150 元的特困县; 1985 年人均纯收入低于200 元的少数民族自治县和位于一般的老革命根据地的县; 1985 年人均纯收入低于300 元的在国内外具有重大影响的老革命根据地县; 1984 至1986 年人均纯收入低于300 元的牧区县( 旗) 和低于200元的半牧区县( 旗) 。

[3] (P172) 各省区又根据本地的实际情况, 确定了371 个县为各省区的贫困县, 由各省区给予重点扶持。

[5 ] 这标志着我国的农村扶贫开发有了明确而具体的帮扶对象。

从此, 我国在全国农村范围内开始了有组织、有计划、大规模的扶贫开发。

在这一时期, 我国政府完成了扶贫指导方针的转变: 改变了以往单纯救济的扶贫方式, 向开发式扶贫转变, 确立了开发式扶贫的指导方针; 改变了以往分散、平均使用国家用于贫困地区的资金和物资的倾向, 提出解决贫困地区的问题要突出重点, 要集中力量解决十几个连片贫困地区的问题; 改变了以往单纯由财政拨款、资金无偿使用的方式, 转向财政拨款和银行信贷相结合, 有偿使用与无偿使用相结合的方式。

在这一时期, 国定贫困县农民人均纯收入从206 元增加到483. 7 元, 全国农村没有解决温饱的贫困人口从1. 25 亿减少到8000 万人, 贫困发生率从14. 8% 下降到8. 9% 。

[4 ] (P157)三、扶贫攻坚1994 至2000 年, 农村扶贫开发工作的主要特点是在坚持以往行之有效的政策和措施的基础上,贯彻和执行《国家八七扶贫攻坚计划(1994 —2000年) 》。

从1991 年起, 农村贫困人口减少的速度明显减缓, 1991 至1993 年平均每年只解决了250 万人的温饱问题。

造成这种情况的主要原因是这时的农村贫困人口主要集中在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区、水库库区等。

这些地区的共同特征是地域偏远, 交通不便, 生态失调, 经济发展缓慢, 文化教育落后, 人畜饮水困难, 生产生活条件极为恶劣, 脱贫致富的难度比较大。

针对这种情况, 1994 年 2 月28 日至3 月 3 日, 中央召开第一次全国扶贫开发工作会议, 对20 世纪最后7 年的扶贫开发工作作出全面部署。

根据会议的精神, 国务院于4 月15 日颁布了《国家八七扶贫攻坚计划(1994 —2000 年) 》。

这是我国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。

从此, 我国农村的扶贫开发进入攻坚阶段。

在这一时期, 我国政府重新划定了贫困县的标准和范围, 确定了592 个国家级贫困县。

其标准为:新列入的县1992 年人均纯收入低于400 元; 1986年已经列为国家级贫困县的县, 只要1992 年人均纯收入不超过700 元, 就仍保留资格。

[6] (P313)在这一时期, 我国政府调整了国家扶贫资金投放的地区结构: 从1994 年起在1 至2 年内把中央用于广东、福建、浙江、江苏、山东、辽宁等沿海经济比较发达省的扶贫信贷资金调整出来, 集中用于中西部贫困状况严重的省区, 中央支援经济不发达地区发展资金的增量从1994 年起也不再向6 省投放。

在这一时期, 我国政府采取了一些扶贫攻坚的6 8新政策和新措施: 第一, 提出解决贫困地区人口温饱问题要重点发展投资少、见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决群众温饱问题的种养业; 积极发展资源开发型和劳动密集型的乡镇企业; 有计划、有组织地发展劳务输出; 对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户, 实行开发式移民。

第二, 提出解决贫困地区人口温饱问题要依托资源优势, 按照市场需求, 开发有竞争力的名特稀优产品, 实行产业化生产; 坚持兴办贸工农一体化、产加销一条龙的扶贫经济实体, 外联市场, 内联农户, 带动群众脱贫致富; 帮助贫困县兴办骨干企业, 改变县级财政困难的状况,增强自我发展能力。

第三, 提出要动员和组织全社会力量参与扶贫开发工作, 积极发展与国际社会在扶贫开发领域的交流与合作, 努力争取国际上的援助。

第四, 提出要实行党政一把手扶贫工作责任制,强调扶贫攻坚要落实到村、落实到户。

在这一时期, 全国农村没有解决温饱问题的贫困人口从8000 万减少到3000 万, 贫困发生率从8. 9% 下降到3% 。

[4 ] (P158) 除了少数社会保障对象和生活在自然环境恶劣地区的特困人口, 以及部分残疾人以外, 全国农村贫困人口的温饱问题基本解决, 《国家八七扶贫攻坚计划(1994 —2000 年) 》基本实现。

四、新时期扶贫开发在新时期, 我国农村扶贫开发工作的主要特点是在坚持以往行之有效的政策和措施的基础上, 贯彻和执行《中国农村扶贫开发纲要(2001 —2010年) 》。

进入21 世纪, 我国农村的扶贫开发面临着难得的历史机遇, 同时也面临着严峻的挑战。

农村扶贫开发面临的有利条件和历史机遇是:各级党委和政府的高度重视, 社会各界的大力支持,贫困地区干部群众的团结奋斗; 在过去扶贫开发的实践中, 我们已经创造和积累了很多成功经验, 并探索出一些行之有效的做法; 国民经济的持续增长和综合国力的不断提高, 国家可以投入更多的力量促进贫困地区的开发建设; 我国经济结构的调整, 西部大开发战略的实施, 对外开放的进一步扩大, 都将为贫困地区带来新的发展机遇。

农村扶贫开发面临的不利条件和特殊困难是:尚未解决温饱问题的贫困人口一般都生活在自然条件恶劣、社会发展程度低和社会服务水平差的地区,这些地区投入与产出效益的反差较大, 脱贫致富的难度大, 需要继续扶持; 初步解决温饱问题的贫困人口, 由于生产生活条件尚未得到根本改变, 他们的温饱是不稳定的, 遇到特殊情况极容易重新返回到贫困状态, 巩固温饱成果的任务仍很艰巨; 基本解决了温饱问题的贫困人口, 温饱的标准还很低, 在这个基础上实现小康、进而过上比较宽裕的生活, 还需要一个长期的奋斗过程。