改革国家审计管理体制的思考

目前我国的国家审计管理体制,是80年代初确

立的.经过20多年的实践,证明这种体制基本符合

中国政体等国情.但随着我国市场经济的日趋完善,

政府职能转变,审计环境的巨大变化,也逐渐暴露出

它的一些弊端.为适应我国各项改革措施和经济发

展的需要,改革国家审计管理体制已成为审计界同

仁普遍关注和研究的课题,改革,完善国家审计管理

体制势在必行.本文试通过分析现行国家审计管理

体制,提出改革的一点设想,即先实行垂直领导以作

为过渡,最终变为既独立于政府,又独立于人大的完

全独立型模式.

一

,现行审计管理体制产生的历史背景和利弊

分析

任何一个国家审计模式的形成,都有一定的政

治,经济,历史背景,特别是它的政体和社会经济发

展阶段,这是无法超越的.

目前我国的审计管理是行政型模式,审计机关

作为政府的职能部门,代表政府行使审计监督权.这

种体制是怎样产生的呢?1981年,党和国家有关领

导提出建立审计机构后,财政部根据当时我国国情,

研究提出了建立国家审计机关的三种设想.一是在

全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员

会;二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总

局;三是在财政部领导下设立审计总局.专家们普遍

认为,第一方案从长远来看,权威性大,独立性强,较

为理想.但在当时特定条件下,人们受长期以来计划

经济体制的影响,法律意识普遍较低,人大的法定职

能发挥不充分,短期内很难实现预期的监督效果.第

二方案具有相对的权威性和独立性,比较适合我国

国家权力结构和计划经济向市场经济转轨时期的实

际.第三方案则监督面窄,权威性小,局限性大,虽然

容易实现,但对国家宏观财政经济活动的审计监督

职能难以发挥出来.中央经过权衡,决定采用第二方

案,实行行政式模式,并在1982年我国修改的宪法

中做出了规定.20年来,这种体制较好地发挥了审

计监督的作用.

现行审计体制的优势,表现在: 1.有利于审计工作为政府中心工作服务.现行审

计体制规定,地方各级审计机关实行本级政府行政

首长和上一级审计机关领导,审计业务以上级审计

机关领导为主的双重领导体制.这种领导体制,有利

于审计机关紧紧围绕和贴近当地经济工作中心开展

工作;有利于审计机关准确把握当地经济体制改革

的脉搏,结合政府出台的各项改革措施和重要工作

部署,切实做好对重点领域,重点部门和重点资金的

审计监督,促进政府工作目标实现;有利于”全面审

计,突出重点,服务大局”审计工作方针的贯彻实施.

2.能及时发现和有效解决各个层次经济运行中

的问题.在现行审计体制下,审计的时效性比较强,有

利于审计机关直接,有效地对地方党政领导及社会普

遍关注的问题实施审计监督,及时发现,处理和纠正

问题,在维护财经秩序,促进廉政建设,惩治经济犯罪

等方面发挥审计监督作用;有利于解决审计工作中遇

到的一些相互推诿,扯皮问题,保证各项审计工作的

正常开展.另外,审计机关积极查处党政领导安排的

大案要案,有利于树立审计权威,扩大审计影响.

3.能促进各级人大更好地支持和监督审计32

作.我国审计法规定,审计机关每年受政府委托,要

向人大常委会报告本级预算执行情况及其他财政收

支审计工作报告.这种方式为各级人大监督地方政

府管理运用财政资金提供了方便,有利于各级人大

了解,支持审计工作,同时监督审计机关依法履行审

计监督职责.

4.使地方审计机关具有一定的灵活性.审计机

暨耋

问囊探讨

关受双重领导,使地方审计机关安排审计工作任务

时具有一定的灵活性.有利于地方审计机关根据当

地经济发展状况,统筹安排工作任务,选择工作重

点,使地方审计工作更符合”全面审计,突出重点”的

工作方针;有利于审计机关克服地区经济发展不平

衡,导致上级审计机关安排的审计项目与地方经济

发展不吻合的矛盾;有利于增强地方审计机关工作

的自主性,便于地方审计机关结合实际,加强自身业

务建设,使全国审计工作形成既有统一部署,又各具

地方特色的局面.

现行审计体制的弊端,表现在:

1.在一定程度上影响审计的独立性.审计的灵

魂是独立性.我国宪法赋予审计机关依法独立行使

审H-监督权;审H-法明确规定,地方各级审计机关对 本级人民政府和上级审计机关负责并报告工作,审

计业务以上级审计机关领导为主,人员调配,办案经

费等受本级政府管辖.这种管理体制,影响着审计机

关对一些经济案件的有效监督,使审计机关的权威

性和威慑力有所削弱,制约着审计机关独立行使监

督权.如被管辖者难于监督管辖者的经济行为;审计

工作受到一定程度的行政干预;现行的人事管理制

度影响着审计机关的独立行为;审计经费难以得到

保证.

2.制约了审计机关在国家宏观调控中发挥作

用.审计机关要想在国家宏观调控方面发挥作用,就

必须在地位上拥有监督和约束政府行为的权力.即

政府的权力越大,审计所拥有的监督力度和广度也

越大,这才能保证权力的平衡.我国现行审计体制将

国家审计机关设置在政g,t内,是事实上的政府内部

审计机构,这种有限独立性的设置,在一定程度上制

约了国家审计机关在宏观调控中的’Jtff.督保障作用,

它所发挥的作用必然是有限的.审计机关成立以来,

尽管审计机关领导一再要求审计人员从微观着手,

宏观着眼,要从体制,机制上找问题,但事实上很难

做到,在对宏观经济管理进行评价时,往往感到力不

从心,这是审计体制先天不足所造成的.

3.难以处理地方利益与国家利益的矛盾.国家

利益与地方利益,从大的方面说是一致的,没有国家

强盛,地方发展从何谈起.但是,二者利益也有矛盾.

地方政府作为地方社会经济活动的组织者和管理

者,肩负着相应的政府行政管理职能.地方政府在履

行职责时必须考虑地方的社会经济利益,并以维护

这种利益为己任.现行审计体制将地方审计机关置

于地方政府的领导之下,当审计机关在审计中发现

地方利益与中央政府利益存在冲突时,地方审计机

关必然会服从地方保护主义,难以独立,客观,公正

地履行审计监督职责.由此导致政府审计监督权弹

性过大.另外,现行审计体制决定了政府审计依据的

双重性,即审计机关既可以把国家相关法律,法规作

为审计依据,也可以把地方政府的政策,规定作为依

据.在具体审计中,当政府的政策与国家的法律,政

策在某些条款或解释上存在矛盾时,按照规定应该

选择法律效力强的条款为审计依据,但审计机关往

往要偏重于执行政府的政策,出现政府审计的某些

环节有失公正,形成政出多门,各自为政的地方保护

主义,致使审计执法缺乏统一性.

4.阻碍了审计工作的规范化进程,加大了审计

风险.审计监督作为一种国家法定的制度,必须依据 制度的规定,履行审计监督的职能,按照审计法规定

的权力和义务开展工作.这就要求任何单位和个人,

不能人为地扩大或缩小审计机关的法定职责,范围

和权限.但现行审计体制,使审计监督并没有实现完

全意义上的制度化.审计机关每年按照法定程序制

定的审计项目计划,在具体执行过程中,当地党政领

导往往超越审计监督范围和权限,给审计机关交办

一

些与审计工作不适应的业务,并要求出具结论性

的意见.而审计机关目前普遍缺乏自我保护意识和

审计风险意识,潜在的审计风险在所难免.

5.不适应审计工作变化的客观需要.国家审计

经过20年的发展,审计环境,审计内容都发生了巨

大变化.这些变化要求审计人员必须转变观念,适应

形势发展的需要.如领导干部经济责任审计作为审

计机关的一项长期业务,要求审计人员要树立政府

监督人的意识,要对政府领导的行政行为进行监督

和评价;随着审计透明度的增强,需要审计人员进一

步树立独立调查人意识,向社会加大披露和曝光力

度;随着对财政公共支出绩效的审计,需要审计人员

树立公众受托人意识,由过去的政府委托逐步转变

为社会公众的委托.这些意识,在现行审计体制下难

以做至U.

当然,审计模式是随着社会经济的发展而发展,

不是一成不变的.目前我国融人世界经济一体化,改

革又向着深层次发展,这些巨大变化及现行体制暴

露出的弊端,迫使我国必须对特定历史条件下形成

的审计模式,做出相应改革,以适应国家整体改革发

展的需要,这是历史发展的必然.

二,实行垂直领导管理体制.为实现独立型监督

模式奠定基础

政府审计如何进行体制创新,是一个热点和敏感

问题.笔者认为,近期内改革国家审计管理体制的可

行办法是:在现行体制基础上,将政府审计实行垂直

领导,作为国家审计向独立型审计监督模式转变的过

渡.实行垂直领导的审计模式,具体可分两个层次:

1.审计署对省一级审计机关实行垂直领导.(1)提

高审计署的行政级别,使其高于国务院所属其他部

委;提高审计长的行政待遇,以便更好地实施财政预

ILlI

算监督.(2)审计署对各省,自治区和直辖市审计机

关实行垂直领导,从审计经费到人事安排均独立,归

审计署管理;各省,自治区和直辖市审计机关审计厅