关于国有企业监督机制的思考
国有企业监督关系到企业经营管理效率、国有资产安
全、经营者行为和利益相关的权益。调查统计表明，近年来
发生的国有企业经营不善、国有资产流失、国企改革出轨和
国企腐败案件等问题，多与国有企业监督机制缺失有关。运
用产权理论和企业治理理论研究国有企业监督的性质和要
求，有助于我们解决存在的问题，建立有效的国有企业监督
机制。
监督机制缺失分析
国有企业监督机制缺失集中表现在以下几方面：一是制
度安排不合理。二是监督体系不完善。三是监督主体不作为。
四是企业主管方不尽职。五是监督对象缺乏约束。企业经营
者的价值观权力观扭曲，道德失范，滥用权力，缺乏自我约
束，游离于监督之外。
国有企业监督机制缺失的原因有四个方面。
1.国有企业改革发展过程中的历史原因。
国有企业管理经历了从计划经济到市场经济，从政企不
分到脱离行政控制自主发展的过程，经历了从党委领导下的
总经理负责制到总经理负责制、从工厂制到公司制的过程。
国有企业长期形成的积弊短时间不会消除，建立新体制、新
机制也需要一定时间的探索完善。国有企业在改革转型期涉
及两个敏感问题，一是建立新管理体制；二是调整企业与各
方面的利益。这个过程实质上是对权力和利益再调整的过
程，在这个过程中容易出现权力配置不当和权力监督滞后，
甚至监督失效。
2.产权结构不合理，治理结构不健全。
在产权单一或国有股占绝对优势的情况下，企业的治理
结构先天不足。法人治理结构不合理不规范，也就不会有健
全的法人治理机制。股东与经营者之间、决策者与经营者之
间、监督者与执行者之间身份混淆不清，监督制约关系紊乱，
是监督机制失灵的重要原因。
国有企业的产权性质和利益要求决定了应当建立与之
相适应的国有企业治理机制，即法人治理结构。但实际情况
是，许多企业片面追求形式上的公司制，法人治理并没有真
正到位，也没有建立起国有企业特有的利益相关者共同治理
机制，使企业的权力制衡和监督大打折扣。
3.制度安排不合理，权力配置不恰当。
一是产权制度安排问题。即由谁代表国有产权利益与出
资人利益组成股东会及由谁出任董事和监事。二是人事制度
安排问题。人事安排制度不合理，直接后果就是执行层进入
监事会与监事会交叉兼职，违反了法人治理结构的权力制衡
要求，容易使法人制衡机制失灵和法人监督失灵。三是监督
制度安排问题。国有企业的监督主体是企业内外负有监督责
任的有关各方，监督的主要对象是董事会、总经理和执行层。
如果不能针对监督对象建立健全法人监督、党组织监督、职
工民主监督和应有的外部监督体系，不明确监督主体并落实
监督责任，不健全相应的监督制度，国有企业的监督机制缺
失就在所难免。
4.委托代理问题和激励约束不足。
国有企业委托代理关系中客观存在着委托代理链较长，
出资人虚化或者不到位问题，加之监督机制不健全，很容易
引发“内部人”问题。如果经营者自身素质不高，缺乏职业
风险约束和道德失范，就会损害出资人利益。
完善监督机制的做法
1.建立合理的产权结构和严格的法人治理结构。
改变国有企业的单一产权结构，实现投资主体多元化，
优化国有企业产权结构。在此基础上，按照现代企业制度的
要求，建立起完整规范的法人治理结构和权力制衡机制，提
高企业的治理效率。
国有企业完善法人治理结构应着重把握好以下几个环
节：第一，发挥股东会权能。股东会的构成应当保证数量和
质量，既能体现股东意志，又能有效行使权能。第二，优化
董事会结构。挑选德才兼备的高素质人才出任董事长。扩大
董事会规模，既要有内部董事，又要有一定数量的外部董事，
以强化董事会的效能。内部董事要有党组织代表以及职工代
表，外部董事主要由国有资产代表、法人持股机构代表和有
关专家组成。建立独立董事制度，保证董事独立发挥作用。
大型企业的董事长或党委书记不宜兼任总经理，更不宜董事
长、党委书记、总经理一身兼。第三，选好总经理。总经理
是委托代理链的关键一环，作为“一把手”处在执行层的权
力最高峰，握有直接经营管理权，在企业决策和经营管理中
起关键作用，在企业价值取向和企业文化建设中起导向作
用。其职业道德和职业能力如何，关系到企业的兴衰成败。
国有企业选聘总经理，要注意坚持党管干部的原则与董事会
依法用人结合，同时引入市场竞争机制，拓宽选人渠道。在
治理机制设计上，总经理的权力运作必须置于有效的监督制
衡机制中。第四，强化监事会的独立性。既要有内部监事，
又要有外部监事。要确保职工监事比例，严禁董事、经理及
财务负责人兼任监事。
2.建立符合我国国情的国有企业治理机制。
《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决
定》指出：要搞好国有企业，必须建立符合市场经济规律和
我国国情的国有企业领导体制与组织管理制度。国有企业的
制度安排和治理机制建设应具体把握三个原则：一是利益相
关者共同治理原则。即法人组织结构各方面、企业党组织、
维护职工合法权益的工会和职代会都作为利益相关者参与
企业共同治理。二是权力制衡和权力监督原则。即企业权力
运用应当遵循法人治理规则，受到必要的约束和监管。企业
经营者应当接受利益相关者的监督。三是法人治理监督和国
企治理监督相统一原则。即国有企业监督机制应是股东会、
董事会、监事会、党组织、职代会和负有主管责任的企业上
级代表共同构成监督体系。
国有企业治理结构应以法人治理为主体，同时确保党组
织、工会、职代会等利益相关者在企业领导体制和治理机制
中发挥作用。
3.建立符合国有产权要求和维护相关者利益的监督机
制。
国有企业监督机制是现代企业制度的重要组成部分，与
企业的领导体制、治理结构、制度安排有关，应当反映国有
资产产权监督的本质要求，体现国有企业治理机制的特点。
从产权监督的逻辑分析看，国有企业的国有资产出资人或委
托人是监督主体，负有选择治理结构、选择代理人、派出董
事和监事、确定激励约束方式、监管国有资产、监督国有企
业运行质量和经营状况的责任。从领导监督的逻辑分析看，
国有企业上级主管部门是监督主体，负有制度安排、发挥监
督体系作用、对企业实施监管、对企业领导班子和“一把手”
实施监督的责任。从企业党组织、职代会的监督逻辑分析，
党组织、职代会是监督主体，负有对企业领导班子进行党内
监督和民主监督的责任。从激励约束监督的逻辑分析看，企
业经营者应在道德规范和自我约束中行使经营管理权。从社
会监督的逻辑分析看，法律监督、市场监督、舆论监督可以
对企业和经营者进行外部监督制约。
国有企业监督体系在结构上包含内部监督和外部监督。
内部监督主要指法人组织监督和企业内部的监督，法人组织
监督包括股东会、监事会对董事会和总经理的监督，董事会
对总经理的监督；企业内部监督包括党组织对党员领导的党
内监督，工会、职代会对企业领导班子的民主监督，纪检监
察部门对企业行为和高管层的法纪监督。外部监督主要指法
律监督、市场监督、舆论监督、企业上级主管部门的组织监
督。国有独资企业的上级主管还负有履行出资人监督的责
任，包括选人用人、委派董事和监事、按管理权限对企业领
导班子进行教育、监督、考核、奖惩。另外，加强经理人市
场、股票市场、资本市场的建设，有利于构造对经营者的外
部约束机制。发挥社会舆论的作用，有利于增强对经营者的
外部监督。
特别要强调的是，一些国有企业的上级主管部门握有人
事、资产等管理权，负有解决国有企业监督机制缺失的责任，
应当有所作为。如果因监督不力造成选人用人失误和国有资
产流失，应当追究其责任。
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