新农村建设下构建基层服务型政府的几点看法
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一是政府权能适度化。应继续在实践中探索适合基层政府承担的地方性公共物品的具体范畴，
像社区性公共物品似乎都可由其承担，而那些利益波及面超出乡镇本地辖区或所需资源超过
乡镇自身能力的公共物品则应由上级政府乃至国家承担，对于这些权能的界分应以明确的法
律加以规范，不应允许基层政府根据自己的意志随意扩大或缩少政府权能。当然，鉴于中国
各地乡村发展的不平衡性，应当允许基层政府负责供给的公共物品存在地方差异。较为发达
的乡镇可以承担更多公共物品的供给权能，欠发达的乡镇则可以酌情缩减相关权能，转由上
级政府代为承担。不同地方的基层政府的具体权能应以最大限度地满足当地乡村社会发展的
需要为准。
二是政府运作合理化。根据国外小城镇基层治理中常见的议会与行政一体化的组织经验，我
国的乡镇机构有能力彻底贯彻议行合一的原则，即不再设置独立的行政机构，而在乡镇人大
之下设立主要由人大代表担当的常任制管理委员会负责日常行政。委员会成员在职为官，去
职为民，不再永久占用乡镇的人事编制，这样便有望一举杜绝乡镇机构和人事再膨胀的难题，
又可以同时加强乡镇行政机构对人大的责任性。再者，基层政府还可充分利用正在兴起中的
乡村民间组织和村民自治组织的力量，与它们展开有效的合作治理，通过权能委托或资源互
助等方式，调动乡村民众的自发性集体行动力量以弥补政府独自供给公共物品的能力不足。
最后，在税费改革后，基层政府必须接受来自国家和上级的财政转移支付才能维持正常运转，
但并不意味着一定需要实行近乎彻底取消基层政府财政自主权的“乡财县管”制度。国家完
全可以将非指定用途的一般性转移支付作为补助乡镇财政的主要方式，允许当地的民众通过
民主程序如“参与式预算”等方式因地制宜地自主决定财政转移支付的具体用途，从而使乡
镇财政的使用方向真正符合乡村民众的公共意愿。
三是强化政府的社会回应性。目前的乡镇政治体制改革，无论是乡镇长直选或者是民主恳谈
制度，都可以说是提升政府回应性的有益革新。但我们认为，在未来的改革中需要更加关注
乡镇人大法理功能之落实因其本身便具有明确的宪法地位和崇高的民主特性。能够成为联结
乡村民众与基层政府的有效管道。由此入手进行改革，可能要比其他途径在增进基层政府的
社会回应性方面成本更低、更具可操作性，也更少冒改变现有宪政结构的风险。为此，首先
必须提升乡级人大在基层政权组织的权力结构中的地位，使之真正成为解决重大公共议题的
决策中心。同时深化乡级人大选举的竞争性、开放性、公平性，以便乡村民众能够自主地选
举出那些让他们满意的人大代表，委托后者在基层政府过程中表达和实现他们的利益要求。
此外，鉴于一般的乡镇的行政区域面积并不大，乡级人大有条件更为经常性地召开会议并组
织公民代表参与听证，从而能够在日常公共管理中及时对乡村民众关心的问题做出有效的政
策回应，并交付其所下设的管理委员会加以实行，形成制度化的公民参与——政府回应机制。
四是提升政府的公共责任性。乡镇人大制度的改革和分权型自治的实施可以为基层政府的政
治责任之实现创造出良好的制度环境。在实行乡镇分权型自治，逐步弱化自上而下的政府间
政绩考核和问责体系的前提下，通过乡村民众在人大选举和日常接触中对乡镇人大代表进行
有效的问责，人大代表在乡镇管理过程中对行政机构及其成员就其职务履行状况进行有效的
问责，有望形成一个刚性的自下而上的公众政绩评价和问责体系，从而促使基层政府的政治
责任从目前的形式化走向未来的制度化。而就基层政府的法律责任而言，其落实的最好途径
是改善基层司法机构的独立性，保证其在处理基层行政纠纷时保持公正的立场。同时对提起
诉讼的乡村民众给予及时有效的法律援助，避免其因无法通过司法途径解决问题而过度依赖
于上访这种极不可靠的问责方式。另外，不容忽视的一点是，在政治责任、法律责任之外，
还应重视基层政府的道德责任，在政府官员当中广泛树立公共服务的责任伦理，促使他们自
觉意识到政府权威必须用来为公共利益服务而非为私人利益服务。