① 王曦《: 美国环境保护法》,台湾汉兴书局有限公司 1995 年版 ,第 231 - 232 页 。 ② 参见《关于实施国家环境政策法程序的条例》第 1501. 3 节 、1503. 4 节 、第 1501. 7 节 、1503 节 。 ③ Frank F. Skillern , Envionmentals Protection - t he Legal Framework ,P. 349 。 ④ 叶俊荣《: 环境政策与法律》,台湾月旦出版公司 1993 年版 ,第 233 - 234 页 。
因此 ,公众的环境权与国家环境行政权都是为了维护公共环境利益 ,公益性是其显著的 特征 ,这也是公众环境权与公民其他民事权利区别的标志 。
二 、环境权是环境法确认和保护的社会权 ,而非由民法确认和保护的私权
环境权概念的提出至今已有几十年的历史 ,之所以在立法 、司法以及理论上存在着诸多 争论 ,一个重要的原因就是学者们将环境权视为一种私权 ,而且试图在民法体系中完成它的
论环境权的法律属性
朱 谦
内容提要 环境权的属性问题是环境法基础理论研究中一重要问题 。从环境权产生的 背景和行使目的上考察 ,它与民法中自益性民事权利存在本质的差异 ,公益性是它的重要特 征 。尽管环境权与环境行政权在价值取向上有一致性的地方 ,但是 ,在环境保护的过程中 ,环 境权往往既表现出对环境行政权存在依附 ,又表现出对环境行政权构成制约的双重特性 。
关键词 环境权 民事权利 行政权
自 20 世纪 60 年代提出环境权的概念以后 ,对于什么是环境权 ? 它是一种什么性质的 权利 ? 它的内容包括哪些 ? 诸如此类涉及环境权基本理论的一些问题至今未有定论 。本文 试图从部门法的角度 ,在比较环境权与民法中的民事权利以及行政法中的行政权关系基础 上 ,展开对环境权法律属性的讨论 。
第三 ,对权利的救济方式不同 。民事权利遭受不法侵害后 ,通常可以通过侵权法来予以
① 杜钢建《: 日本的环境权理论与制度》,载《中国法学》1994 年第 6 期 。
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论环境Байду номын сангаас的法律属性
救济 。尽管国内有学者以为侵权法可以为环境权遭受侵害予以救济 ,对此 ,笔者不敢苟 同 ①。侵权法作为民法的组成部分 ,其保护对象是除合同债权以外的财产权和人身权 ②。我 国《民法通则》第 106 条第 2 款规定 “: 公民 、法人由于过错侵害国家的 、集体的财产 ,侵害他 人财产 、人身的 ,应当承担民事责任”。这一条也显然是对侵权法所保护的权益范围所作的 抽象概括式的规定 。侵权法一项重要的功能就是补偿功能 ,补偿作为一种手段 ,旨在于使被 侵害的权利得以补救或恢复 。环境权作为使现有环境受到保护 、使之不被破坏 ,以及在某些 情况下使环境得到改善的权利 ,它的实现往往需要创设有效的参与到国家环境行政管理活 动中去的程序 ③。这种环境权行使的程序或公众参与环境保护的程序 ,通常与环境的行政 程序合二为一 ,构成统一的有机体 。因此 ,环境权的实现既需要环境权权利人的积极作为 , 同时也还依赖于环境行政相对人以及环境行政机关的积极作为 ,为环境权人实现环境权创 造便利的条件 。然而 ,作为环境行政相对人或者环境行政机关 ,可能出于自身利益或者片面 考虑 ,常不希望作为第三人的环境权人的参与 ,忽视或者剥夺公众的环境权 ,以架空公众的 环境权等 。例如 ,在环境影响评价过程中 ,不按规定披露与环境有关的信息 ,或是对公众提 出的建议不考虑 、不回应 。针对这种忽视 、剥夺公众环境权的行为 ,依靠民法中的侵权法不 可能得到救济 。因为这种行为的直接结果并不是导致公众的人身或财产利益的受损 ,而是 可能导致公共环境利益的损害 。因此 ,对该种行为自然要提供法律上的救济 ,只不过这种救 济方式只能依赖于环境法 。通常这种救济可分为两种情形 :1. 行政救济 。当环境行政相对 人忽视或剥夺公众环境权时 ,环境行政机关作为环境保护的主导性力量要采取措施予以纠 正和弥补 ,或者作出对行政相对人不利的行政决定 。2. 司法救济 。在环境行政程序中 ,如果 法律规定了公民在哪些行政程序中享有环境权 ,那么 ,环境行政机关在行政活动中 ,必须保 障公众环境权能够实施 。以环境影响评估为例 ,目前 ,各国相关立法都在环境影响评价程序 中加入公众环境权的内容 ,因此 ,是否进行公众参与 ,已非开发单位或审核机关所能片面决 定 ;若未依法律的要求进行参与程序 ,剥夺公众的环境权 ,将导致整个行政程序上的瑕疵 ,连 带影响到整个行政程序的合法性 ④。
从 20 世纪 60 年代以来 ,许多国家通过制定综合性的环境保护基本法确立了国家对环 境的集中统一管理的地位 ;同时也确立了公众的环境保护管理权的内容 。关于这一点在美 国的《国家环境政策法》以及以后的美国环境立法中得到充分的体现 。例如《, 国家环境政策 法》通过规定环境影响评价制度 ,一方面要求行政机关“充分公开”其对人类环境有重大影响 的决策活动的情报和资料 ,另一方面确认并保障公众对行政机关的活动的环境影响进行评 论的权利 。又如《清洁空气法》等环境法规为保障公众的环境管理参与权专门规定了“公民 诉讼”“、司法审查”等条款 。国会把公众参与看作是对环境行政管理的重要补充 。环境立法 使得公众参与渗透于环境行政管理之中 ,环境法中广泛存在的关于公开听证会程序的规定 就是一个环境行政管理同公众参与相结合策略结合的有利证明 。两者相辅相成 ,共同提高
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中国法学 2001 年第 3 期
确立 、保护和救济制度 。但这种试图在外国的司法实践中屡屡碰壁 ,不得不引起人们的反 思 。在日本 ,除了学界有人对环境权的概念及法律依据提出质疑外 ,在司法实践中否定环境 权实务上的事例也很多 。例如 ,福田地方法院在关于“丰前环境权诉讼”的判决中指出 ,由于 环境权概念本身就是不明确的 ,要承认此种权利具有法的权利性是不可能的 ;另外 ,否定环 境权的概念及根据的案例还有 ,关于大阪机场噪音案的判决 、关于伊达火力事件的札幌地方 法院决定 ,在这些判例中都将侵犯环境权的行为视为侵犯人格权 ①。笔者认为法院的判决 结果是理性的 。因为 ,这些诉讼本质上就是环境的侵权诉讼 ,是对公民的人格权的侵害 。试 图以所谓的环境权来代替民法中业已存在的财产权及人格权 ,不仅导致民事权利设置的重 复 、混乱 ,也不利于真正地确立环境权 。
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论环境权的法律属性
国家环境管理的效率 ①。就环境权的内容来说 ,大致包括三个方面的内容 ,即公众的环境知 情权 、环境决策参与权以及公众诉权 。公众的环境知情权是公众实施其他环境权的基础和 前提 ,只有公众获得了有关环境方面的情报资料 ,才有可能积极有效地行使环境决策参与 权 。如美国《国家环境政策法》中确立的环境影响评价制度中在确定是否编制报告书时 ,如 认为该行为属于通常不要求做环境影响评价的行动 ,则联邦行政机关要向公众发表一份“无 重大影响认定”文件 ;在决定编制报告书之后 ,为确定环境影响评价的范围 ,环保部门要在 《联邦公报》上发表一个“意图通告”,把编制意图通知有关各方和公众 ,在报告书初稿完成 后 ,还必须将它在《联邦公报》上公布 。可见 ,公开贯穿于美国环境影响评价程序的全过 程 ②。同样地 ,在环境影响评价过程中 ,伴随着公众的知情权的实现 ,公众也有权参与到环 境决策之中 ,如对联邦行政机关作出“无重大影响认定”文件的审查 。既可审查认可 ,也可审 查推翻该认定 ;在编制报告书阶段 ,任何公民都可以对初稿提出意见 ,环保部门必须对公民 意见作出明确的反应 。公众的环境决策参与权的行使 ,要求联邦行政机关在环境影响评价 过程中收集并吸收其意见和建议 ,使环境影响报告书能够比较充分地反映拟议行动及其替 代方案的环境影响 ,为决策提供全面的 、客观的科学依据 。因此 ,公众的环境决策参与权作 为环境权的极重要的内容 ,它的行使或者说权利设置的目的 ,并非只是为了某一具体公众的 个人利益的维护 ,而是为维护和实现社会或人类的公共利益或公众利益 。同样地 ,在公民的 诉权设置上 ,也依然显示出环境权的公益性 。美国有些州的法律以明文确认个人代表公众 提起禁止或取缔公妨害的诉讼的权利 。如密执安州《1970 年环境保护法》第 2 节第 1 条规 定 “: 为保护空气 、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染 、损害和毁灭 ,任何个人 、 合伙 、公司 、社团 、组织或其他法律实体皆可在据称违法行为的发生地或可能发生地的具有 管辖权的巡回上诉法院对州 、州的分支机构 、任何个人 、合伙 、公司 、社团 、组织或其他法律实 体提起谋求宣告或衡平法救济的诉讼 ③。另外 ,美国《洁净空气法》《、洁净水法》等法律中也 都确立了公众诉讼制度 。公众诉讼与一般的侵权诉讼不同 。一般的环境侵权诉讼是公民法 人等主体自身的利益受到他人侵害而提起的自益性诉讼 ,公众诉讼在性质上属于公益诉讼 。公益诉讼以公益的促进为建制目的作为诉讼的要件 ,诉讼实际的实施者虽或应主张其与 系争事件有相当的利益关联 ,但诉讼的目的往往不是为了个案的救济 ,而是督促政府或受管 制者积极采取某些促进公益的法定作为 ,判决的效力亦未必仅局限于诉讼的当事人 ④。
一 、环境权是一种公益性权利
自 18 世纪 60 年代蒸汽机的发明开始至 20 世纪 60 年代 ,人类对自然资源进行了掠夺 式的开发利用 ,大规模的垦殖 、采矿以及森林采伐使得局部地区的自然环境受到严重破坏 ; 同时 ,人类将环境作为天然垃圾场 ,毫无顾忌地向自然界排放废弃物 ,造成了严重的城市和 工业区的环境污染 。在 1970 年 4 月 22 日美国举行了首次“地球日”活动 ,首次“地球日”纪 念活动激发全民对环境问题的思考 。每个人所关注的是作为严重的社会问题的环境危机 , 而不仅仅是考虑自身的人身或财产遭受的具体环境侵权行为的危害 ,它所提出的问题是国 家必须介入环境保护之中 ,同时每个公民也应当有权参与环境保护 。
就环境权的主体来说 ,它与一般民法中的民事主体在范围上几乎是一致的 ,但是 ,环境 法上环境权的主体与民法上民事权利的主体所享有权利属性是相异的 。这种差异表现在 :