第三章 财政职能 本章概要 本章主要介绍财政的三大职能，即资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能的含义及具体的实现机制和步骤。 学习目标 在完成本章的学习之后，您大致可以了解以下内容： ◆ 掌握资源配置职能的含义和实现机制 ◆ 掌握收入分配职能的含义和实现机制 ◆ 掌握经济稳定职能的含义和实现机制

第一节 资源配置职能 一、财政职能的内涵 职能是指一个人、一个事物、一个机构应有的、内在的职责、功能和作用。在经济运行过程中，市场机制的作用是有限的，而市场失灵恰恰给财政发挥作用提供了领域。财政职能就是指政府的财政活动在经济和社会生活中所具有的职责和功能，是政府活动对经济的各个方面所产生的影响和变化的高度概括。财政职能是财政这一经济范畴本质属性的反映，它表现为财政分配在社会再生产过程以及实现政府职能中的内在功能。财政作为一个分配的范畴其所固有的职能和作用，是不能替代的，只要存在着财政，它固有的职能就不会消失，而且只有内含这种职能的分配活动，才称其为财政。 在理解财政职能的内涵中必须注意以下几点： 第一，财政是一个历史的经济范畴，在不同形态的国家，财政的职能不完全相同。它会随着历史的推进和经济的发展而变化发展，不同社会制度和不同经济体制下，人们对财政职能的概括和表述也不同。在奴隶社会，生产力低下、剩余产品不足，这一时期的财政职能仅限于筹集一部分社会产品为奴隶主阶级生存发展提供财力保证；在封建社会，生产力的发展推动了商品经济的发展，剩余产品不断增多，经济日益繁荣，财政经常被用来作为干预经济的工具，财政职能运用范围也逐渐扩大；在现代社会，商品经济高度发展，社会产品丰富，财政不仅是政府筹集资金的主要手段，而且也是政府经济的重要手段。财政是政府的一种经济行为，是履行和实现政府经济职能的手段。 第二、财政职能不等同于财政作用。作用是指某一事物的职能在现实生活中的表现或效果。财政职能表现的是政府的活动在经济社会中所应有的职能与功能，只是表明政府会对经济产生影响，并不代表实际效果。财政在行使其职能时，对经济的影响可能是正面的，也可能是负面的。财政作用是财政职能运用的结果，是主观见之于客观的东西。 第三、财政职能的有效发挥依赖于我们对财政职能的准确理解。在实践中，我们应当认真研究财政的作用机制，从客观经济形势出发，科学制定财政政策，运用各种财政工具和手段来促进国民经济的健康稳定发展。 二、资源配置职能的含义 所谓资源配置是指资源的组合，即将各种有限的经济资源分配于不同的使用方向，形成一定的资产结构、产业结构、技术结构和地区结构，以提高资源的利用效率。资源配置问题是经济学中的核心问题。这里注意两点： 第一，资源的使用效率包含两个方面，一是资源的充分利用。资源具有稀缺性，因此有必要对社会资源在各种可能的用途之间进行选择，尽可能使一切资源都被充分利用，以获取最大可能的配置效率。资源能否充分利用，决定了一国的实际产出和物质福利。二是被充分利用的资源是否真正被用得恰到好处，即是否达到了最优配置。资源越是接近于最优配置，效率就越高。 第二，在现代社会中，存在着两种资源配置方式，即市场配置和政府财政配置。市场配置资源的主要机制是市场机制，通过需求刺激价格，价格引导投资来实现。市场机制是迄今为止最为有效的资源配置方式。但是，在资源配置过程中，市场机制也存在着低效或无效，需要政府介入社会资源配置过程，以弥补市场机制的缺陷，并为市场配置创造一个公平的环境。政府的资源配置主要是通过财政分配手段去实现的，我们这里讨论的就是财政资源配置的职能。 所谓的财政的资源配置职能，就是指财政通过参与财力分配来实现资源优化配置的功能。在发挥市场机制在资源配置中的基础作用的前提下，通过政府和公共财政的介入，确保社会资源配置的效率性，便构成了政府及其财政活动的首要职能。 三、资源配置职能的主要内容 1.调节社会资源在不同地区之间的配置。一个国家、地区之间经济发展不平衡是客观现实。其原因不仅在于历史的、地理的和自然条件方面的差异，而且在于生产要素在市场机制作用下使得资源从落后地区向经济发达地区流动，从而使落后地区与发达地区的经济差距进一步扩大，经济差距的扩大又导致地区之间财政能力和公共服务水平的悬殊差距。从整体上看，这种状况不利于社会经济长期均衡稳定发展和公共需要的适当满足。因此，调节地区间的资源配置成为财政的一项重要职能。财政资源配置职能的一个重要内容，就是通过财政分配，即财政补贴、财政投资、税收以及财政政策等合理调节各地区之间的资金数量和流向，实现资源的合理配置。 我国就是一个经济发展相当不平衡的国家。东、中、西部地区的基础设施、人力资源和投资环境存在较大的差距。为了缩小这种差距，尽快实现各地区经济实力的普遍提高，政府推出了一系列财政政策支持中、西部地区的发展。如：西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起。这些政策生动地体现了财政在调节地区间的资源配置方面的功能和作用。 2.调节社会资源在各行业、各部门之间的配置，形成合理的产业结构。社会资源在各行业各部门之间的配置状况如何，直接关系到产业结构是否合理及其合理化程度。一国的产业结构是反映其宏观经济运行质量高低的重要指标之一，而财政又是政府进行宏观调控的主要手段。 合理的产业结构不仅提高宏观经济效益，而且有利于提高微观经济效益以及整体社会效益，促进国民经济健康发展。调整产业结构有两条途径：一是改变现有企业的生产方向，调整资产的存量结构，进行资产重组，促使一些企业转变，来调整产业结构。财政可以调节国家公共支出中的直接投资，如增加能源、交通和原材料的基础产业和基础设施方面的投资，减少加工部门的投资。并利用税收、财政补贴、投资政策引导企业的投资方向。一些税种的设置和规范化的税收减免、税率区别对待政策，可以发挥扶持或抑制某些产品、产业发展的作用。如通过对长、短线生产部门规定不同的税率，确定不同的折旧率，可以起到对不同部门投资的奖励作用，从而引导投资方向。二是调整投资结构，增加对国家需要优先发展的产业的投资。财政可以通过依靠税收政策和补贴政策来引导社会资金按照国家的意图合理地投放到不同的产业和部门之中，从而实现优化产业结构的目标。如我国“十五”规划中，实施西部大开发的战略，就是政府利用财政政策来调整总体结构。另外，有外部性经济的项目，企业受益小而社会受益大，政府可以通过财政支出来兴办或提供财政补贴；外部不经济的项目，企业利润高社会利益却遭损，政府可通过税收加以限制。如对造成污染的企业课以重税，以弥补其对环境破坏所形成的机会成本。 3.调节社会资源在政府部门和非政府部门之间的配置。社会资源在政府部门与非政府部门之间的配置比例应保持适当均衡。资源在政府部门和非政府部门之间的分配，主要依据于社会公共需要在整个社会需要中所占的比例。这一比例随着经济的发展、国家职能和活动范围的变化而变化，主要体现在财政收支占国民生产总值或国内生产总值比重的高低上。提高这一比重，则是社会资源中归政府部门支配使用的部分增大，非政府部门支配使用的部分减小；降低这一比重，则是社会资源中归政府部门支配使用的部分减小，非政府部门支配使用的部分增大。财政配置的资源数量过大，则会对市场配置产生排挤效应，造成市场配置不足，公共产品过剩，降低社会资源的总体效率；财政配置的资源数量不足，则难以有效地弥补市场资源配置的缺陷，无法提供足够的公共产品，同样会降低社会资源配置的总体效率。因此，社会资源在政府部门和非政府部门之间的最佳配置，既要满足社会对公共物品和劳务的需要，又不妨碍市场在资源配置中的基础地位。另外，社会共同需要规模也会随经济制度、经济发展阶段和政治、文化条件的变化而变化，所以，公共部门所支配资金的规模也应该作出相应的变化。因此，调整资源在政府部门和非政府部门之间的配置要符合优化资源配置的要求，便是财政资源配置的一项重要内容。 四、资源配置职能的手段和机制 1.政府支出。政府可直接提供某些市场供给不足的产品，如公共产品、准公共产品、私人经营容易产生垄断的产品、市场不完全产品等。这些市场供给不足的产品政府可以通过财政补贴的方式刺激私人企业生产，达到与政府直接提供同样的目的。而政府对私人产品的购买也可视为对该产品的补助，因为它直接体现为对该产品的需要，可起到刺激该产品的生产、扩大供给的效果。另外，合理安排政府投资的规模和结构可以将集中起来的社会资源配置到某个行业或某个地区，并保证国家的重点建设。 2.财政税收。政府是一个非生产性的部门，它要参与到社会资源中，首先必须依靠国家财权的力量集中一部分的社会资源，税收则是征收财富的一种最重要的手段。政府也可以通过调整税率来鼓励或限制某些产品的生产。通过政府税收手段带动和促进民间投资、吸引外资和对外贸易，提高经济增长率。 3.公债。公债是现代市场经济国家经常使用的一个财政工具。虽然公债收入不是国家强制、无偿征收的，但政府可以用它筹集到大量闲散资金，达到资源重新配置的目的。

第二节 收入分配职能 一、收入分配职能的含义 所谓收入分配，通常是指在一定时期内创造的国民收入在价格、税收、政府支出等工具的作用下，在国家、企业和个人之间分割、形成流量的收入分配格局和存量的财产分配格局。财政的收入分配职能，是指财政运用多种方式参与国民收入的分配和调节，以期达到收入分配的经济公平和社会公平的职能。换句话说，就是通过财政收支政策，对国民收入和社会财富进行再分配，使之符合社会普通认可的公平或合理的标准。也就是建立不同于市场的合理分配模式。 财政参与国民收入分配的原因有：第一，一些稀缺的自然资源存在着垄断性，且不同地区的资源条件差异很大，由此形成了垄断性的极差收入。财政有必要对之进行干预，防止某些企业谋取垄断利润而损害公众利益，并收取一部分垄断利